1.2 相关概念

概念是对特定问题的基本内涵进行界定，是进行科学研究的逻辑起点，清晰的概念界定是深入分析和建构理论的基本前提。在本书中，将把公共政策、公众参与、互联网平台作为主要概念进行简单探讨。

1.2.1 公共政策

在中国，“政策”一词由来已久，往往与政治紧密相连，是指一种对政权、政事的谋划与对策。自公共政策的研究在西方兴起以来，学者们从不同角度对公共政策问题进行了研究，也对公共政策做出了多种定义，存在比较大的差异。

我们可以通过表1-2来看这些定义的区别。

表1-2 国内学者对公共政策不同定义侧重点

续表

国内学者对公共政策的概念表述，有的侧重于公共政策的管理职能，有的侧重于公共政策的活动过程特征，陈庆云、陈振明等还强调了公共政策的行为准则特点。这些认识充分证明了公共政策是一门综合性交叉学科，可以从不同的侧面、不同的层次做出不同的解释。

在本书研究中，认为对公共政策的理解包括这样几个方面。

其一，公共政策是利益的分配活动。其二，这一分配活动中，利益是社会利益，具有综合性，公共政策主体具有自己的利益追求。其三，这一分配活动是面向全社会的，具有时间和空间限制。其四，公共政策对利益分配的效果如何，需要进行执行效果分析。

1.2.2 公众参与

在对公众参与概念进行阐释之前，有必要对政治参与、社会参与、公民参与、公众参与等概念进行简单的辨析。

参与与民主是密不可分的，是民主理想的核心构成。不管是古希腊的直接民主，还是近代民主发展都以政治参与的扩大为内涵。民主的发展历程，包含人们对政治参与的不同理解，这些理解构成了不同民主理论的独特内涵。本书在下面的理论基础部分将做详细介绍。

社会参与与政治参与。关于政治参与概念的界定，学术界存在不同的看法。有的认为仅仅指参与行为，有的认为包括参与态度和参与行为。有的认为，政治参与应该是合法的，有的认为政治参与包括合法和非法两种形式。有的认为，政治参与应最大限度地扩大普通公众对政治的参与机会，有的认为，政治参与应该分为职业政治家和普通公众，普通公众应该是有限的参与。还有的以政府领域来作为参照物区别政治参与。总体而言，对政治参与最大的分歧在于非法方式是否属于政治参与，政治态度是否属于政治参与。

塞缪尔·P.亨廷顿认为，政治参与包括合法地或非法地使用暴力或和平手段，成功或不成功地影响政府决策的一切努力。[7]北京大学王浦劬认为，“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。[8]

本书部分采用亨廷顿的概念，政治参与包括合法的和非法的政治行为，不仅包括自愿性质的政治行为，也包括非自愿性质的政治行为。本书同时也认为，政治态度的表达也是一种政治参与，政治参与不仅仅谋求影响政府决策，更包括影响整个权力体系。

社会参与则与政治参与对应，社会参与伴随现代意义上的“公民社会”的出现而出现。西方学者哈贝马斯在对社会进行分析时，用“官方政治领域、市场经济领域、民间公共领域（公民社会）”三个概念来划分它。现代意义上的公民社会是指独立于政治国家之外具有自主性的领域。

孙柏瑛在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书的译文中，对公民参与、公众参与做出了区分。他认为，在国外的语境中，“Political Participation”政治意味更强，在参与公共管理时分享权力的意味比较浓。“Public or Citizen Involvement”多指公民参与具体的公共项目。“Public Engagement”则更偏重于公民参与民主治理。[9]

综合而言，在对这两个概念的区分上，有这样几种方法。

从所属范畴来划分。王锡锌认为，公民参与（Citizen Participation）是一个主要在政治学意义上使用的概念，指宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与，这种参与是赋予政治过程正当性的基础……公众参与（Public Participation），也可称为公共参与，主要是从参与的事务范围，而不是从参与主体来理解的一个概念。公众参与所强调的是“事务的公共性”，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中，也只有这样才能体现公众事务的公正性。[10]

可以说，随着行政学和公共管理的发展，公众参与才与公民参与有了区别和界限。公民参与强调的是政治意义上的统治权力与公民权利。公共参与则主要指官僚制体系下，公共管理的权力与公民权力与利益。

从参与主体来区别。从参与主体来讲，一国公民是指一个国家中，按照宪法和法律的规定，具有国籍、享有法律权利、承担义务的自然人。我国宪法认为，中华人民共和国公民是指所有具有中华人民共和国国籍的人。公众则不一定是公民，不具备一国国籍但是在该国居住，也可以是公众，同时公众也可以是社会组织或者团体。

综上所述，公众参与和公民参与在很多时候是不被严格区分使用的。与公民参与相比，公众参与这一概念更强调这样几个方面的内涵。其一，与公民参与主体是公民个人不同，公众参与的主体是个人或者组织；其二，就所属范畴来看，与公民参与着眼于政治过程正当性不同，公众参与强调对于公共事务的观点表达、协商权利，主要是一种具体操作范畴的事务；其三，从参与形式而言，与公民参与作为一种政治参与不同，公众参与包括政治参与也包括社会参与。

在本书论述中，公众参与有两个方面独特的含义。其一，公众参与是指公民个人或者组织、社会团体积极展示公民资格，投身公共服务，提升自主管理能力。公众参与公共政策就是在这一过程中以参与公共治理为诉求对象的参与活动。其二，公众参与并不是一个独立名词，而是一个主谓结构的短语，指公众以互联网为平台对公共政策的参与。必须强调的是，本书中“公众”一词概念与“公众参与”这一名词的主体相同，“参与”是动词。在本书中，研究的重点在于，在互联网平台出现和迅速发展后，公众个人或者组织以参与公共政策为诉求的活动，是否有新的变化；这些变化具体体现在哪些方面；在具体的行政系统中，由于互联网的出现，其政策过程有什么新特点，形成了什么样的新模式。

1.2.3 互联网平台

互联网源自军事应用，美国是互联网的发源地。开始的时候，互联网是为了军事和科研而研发的，目的是为了解决传输线路不可靠的情况下，互联网终端可以通过其他途径访问互联网中任何一个网元或其他互联网终端。因此，在互联网开创之初，就有着多中心、通达性的强烈诉求。1983年达成的TCP/IP协议是互联网的核心协议，这个协议的核心精神可以被表述为以下几个基本的方面。

其一，每个不同的互联网都应该保持它自身的独特性，不应该因为接入互联网而被要求改变自己。

其二，最小化努力是互联网传输的基本精神，如果传输不成功，其来源方应该迅速再次传输。

其三，互联网之间的连接和流通应该是简单化的，任何网管等都不应该造成信息的滞留。

其四，互联网在运行上应该是自由的，不应该有统一的管理方。

这个协议实际上成为后来互联网发展中的核心思想，决定了互联网的很多特性。比如互联网体系的全球性，组织互联网的开放性和多中心化，信息资源的丰富性和共享性，信息获取上的便利性和交互性，信息提供者的个性化、自组织性等特征。

在互联网技术的发展中，随着人性化界面的开发和普及，普通用户可以通过互联网浏览检索，使用电子邮件进行远程访问、文件传输等活动，以及后来广泛发展的电子公告服务、互联网新闻组、互联网聊天、博客、RSS社会化互联网服务等功能，为用户提供了一个虚拟的交流合作空间。

人们习惯用“新媒体”来称呼这种以数字传输和数字制作为特征的新的传播方式。2001年9月28日，美国人丹·吉尔默认为，博客出现后，互联网根本性地改变了传播方式，变集中控制式传播为点对点的传播、多中心传播、所有人对所有人的传播。

互联网的种种优势引起了政府部门的注意，人们希望现代政府能够利用互联网信息技术，改造出更好的管理体制，具有更快的反应能力，可以更快捷地提供各种服务。美国在全球范围内率先开始实践电子政务，随后在全世界迅速普及。伴随着日新月异的互联网技术进步，“电子政务”不仅仅谋求对时间、人力的节省，开始以大数据为基础，对政府的工作流程进行解构和重组，甚至在某些方面，直接消解了政府存在的意义，更新了政府的内涵和外延。

通过电子政务的发展，政府与公民、政府与企业、政府与其他各级政府之间通过电子途径实现了互动，政府门户网站全天候运营，提供信息查询、网上办公等便捷途径，为公民和团体打开了通往政府服务的便捷之门。

在本书中，互联网平台是指以互联网技术为支撑打造的一个媒介平台，在此平台上，政府、社会组织、企业、社会公众等主体以解决问题为导向，进行信息沟通、公众参与、集体协作等活动，进而达到善治的目的。首先，以电子政务为主要特征，公共管理服务进行了信息化建设，降低了服务成本，减少了地域带来的限制，提升了沟通协调能力，打造了公共管理与服务的新平台。在这个平台上，公众可以更好地与政府等管理部门沟通，表达自己意愿。其次，互联网技术打造了新媒体，改变了沟通交流方式，提供了全新的公共舆论场。这种新媒体技术更有利于公众之间实现更好的交流，也有利于公众与管理机构的互动。因此，在本书中，信息平台可以具体化为两个方面：①以互联网技术为支撑的电子政务系统；②从传播角度来看的一种“新媒介”，又称“数字媒介”，和报刊、广播、电视三大媒体并列，成为“第四媒介”。