六 社保制度演变

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在提出“逐步形成劳动力市场”的同时，还提出“建立多层次的社会保障体系”。原因在于户籍制度的变迁、国有企业的改革、非公经济的发展、雇佣关系的变化以及劳动力在地区间、企业间、部门间、所有制间的自由流动，都需要有一个社会化的、统一的、独立于企业的社会保障制度。

然而，新中国成立后建立的社会保障制度，长期以来并非国家-社会保障制，而是国家-单位保障制，其主体又是城镇单位保障，^[13]具有国家负责、单位包办、内容多样、封闭运行等特点（郑功成等，2002）。首先，国家通过计划经济体制以及财政补贴的方式提供保障。其次，城镇居民几乎所有的生活保障都是通过所在单位获得的。再次，保障内容不仅包括就业保障、退休保障、工伤保障、生育保障、劳保医疗等劳动保障，而且包括住房福利、困难补助、福利设施等集体福利。最后，各个单位只对本单位成员负责，包括集体福利设施即使闲置也不会对其他单位成员开放。

社会保障制度从国家-单位保障制向国家-社会保障制的转型，主要经历了以下三个阶段（郑功成等，2002）。

1986～1993年是第一阶段，国家-单位保障制仍在延续，但国家-社会保障制开始生长。主要是改变单位包办社会保障事务的做法，个人也开始承担有象征意义的缴费责任等。国务院先后颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》（1986年）、《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）、《国有企业职工待业保险规定》（1993年）、《国有企业富余职工安置规定》（1993年）。但是，单纯强调为国企改革配套，使社会保障制度的改革目标片面化。

1993～1997年是第二阶段，特点是为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点。1993年下发的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将社会保障制度作为市场经济体制的五大支柱之一，要求“建立多层次的社会保障体系”，确定“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”以及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”等重要内容。1994年，《关于职工医疗制度改革的试点意见》标志着医疗社会保险开始取代公费医疗与劳保医疗。此后，先后颁布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年），使新型养老保险制度取得了进展。另外，1997年颁布的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，使最低生活保障制度和卫生体制改革提上了日程。

1998年以后是第三阶段，国家-社会保障制的框架基本形成，社会保障逐渐成为一项基本的社会制度。1998年，中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制。之后，《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（1998年）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年）、《失业保险条例》（1999年）、《城市居民最低生活保障条例》（1999年）、《国务院关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（2000年）等陆续颁布。社会保障全面走向去单位化和社会化，并且超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的认识，开始作为一项基本的社会制度来建设。2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系、更好地维护公民参加和享受社会保险的权益具有重大意义。

值得指出的是，存在一个非公经济发展壮大但却没有被纳入社会保险覆盖范围的时期。因为非公经济并没有相应的主管部门，而且原来适用于公有制经济的配套制度如企业用工管理、社会保险制度等并不适用于非公有制经济。非公有制企业被要求从1995年起向职工提供生育保险，从1996年起向职工提供工伤保险，从1997年起向职工提供养老保险，从1999年起向职工提供失业保险和医疗保险（邹东涛等，2008）。另外，对城市的非正规部门，国家也开始建立相应的社会保障方法，并鼓励个体经济从业人员参保。因此，社会保险制度改革除了由过去具体单位作为保障主体、保障资金在单位内封闭运行改革为社会统筹、统筹层次也在逐步提高外，保障对象也由过去只面向公有制经济部门职工改革为面向城镇各种经济类型的从业人员。