5 温州混合治理构建中的政策依赖与政策限度

社会组织是现代治理体系的重要组成部分，是政府、市场、社会三元主体中的主要社会主体力量。但是，社会组织的发展不可能凭空去构建自身与政府、市场的关系，而必须在历史发展脉络和现实可能性中寻找自身位置。在一个过去缺乏社会组织的治理体系中，如何为社会组织的发展提供可能的空间，实际上考验着当下决策者的智慧。社会组织不可能在一个空白领域去寻找自身领地，而必须在与政府、市场和各种机构的协调中不断拓展生存空间。混合治理恰恰是适应这种复杂互动协调机制的有用框架。那么，在一种全新的混合治理的构建中，地方政府的政策与创新如何以及在多大可能上为社会组织发展提供了这种空间？本章以温州近几年的政策尝试作为地方政府创新的分析个案，来考察社会组织发展的政策依赖可能性与限度。因此，本章关注两个问题：其一，温州在推动社会组织发展方面的创新特征或者模式是什么？其二，地方政府的政策推进具有何种功能和局限？本章所采用的资料主要来源于以下几个渠道：温州市政府网站相关文件和资讯；课题组对温州相关社会组织、温州地方官员和社区干部的访谈；课题组在温州调研期间的各种见闻。

5.1 混合治理与社会组织发展

社会组织的发展必须考虑和其他治理主体的关系问题。对中国而言，面临的现实问题是如何在一个过去缺乏社会组织的环境里，不断吸纳社会组织参与到社会服务和治理体系中。这一现实难题很难由政府、市场与社会的三元分析框架来解释。因此，在三元治理主体的认识之外，我们还需要寻求一种新的治理理念，从而能够有效回答社会组织在中国社会治理的成长空间及社会组织与其他主体的动态调适问题。这方面，由西方学者提出的混合式供给模式的论述，有助于我们理解，在新时期的治理体系构建中，如何有效整合传统的政府部门、事业单位、国有企业和新兴的社会组织力量，使它们在同一个时空中不但相互共存，而且能通过一定的机制提高治理的效率。

一些研究已经论述了公共服务的混合式提供，这些研究是本章提出的混合治理的理论依据。Warner等人发现，在混合式提供中，某项公共服务并不单纯由政府或由市场来提供，而是各个部门都可能提供该类型的公共服务。比如，邮政系统中，可能既有公共部门，又有私营部门和非营利部门。他们对美国公共服务的数据分析发现，在完全公共提供、完全外包（包括城市间合作，外包给营利和非营利部门）和混合提供三种类型中，1992—1997年，由混合提供到完全外包和由完全外包到混合提供的数量相当。而1997年后，混合式提供数量不断增加。研究认为，混合式提供更能降低成本，也能增加市场竞争。Joshi等人的研究也得出了类似的结论：“有些安排并不属于一些所谓的标准类型，而是所谓的混合的或杂合的，看上去有点四不像。但尽管其结构是怪异的，这些形式在很多常规服务提供方式失败的领域，效果却非凡。我们将这些杂合现象用‘制度化的合作生产’（institutionalized co-production）这一术语来表示。”

本章将上述这种混合式的提供，称为一种混合治理的格局。这种混合治理尽管在表面上与多中心治理、合作治理相类似，但背后所强调的重心并不相同。首先，混合治理的前提是治理主体的多样化，即混合治理必须存在于政府、市场与社会的多中心治理格局中。其次，混合治理不止强调治理主体的多样化，混合治理用来描述这样一种治理格局：在多元的治理主体格局下，各主体如何在同一个领域通过竞争与合作共同存在，而且这种共同的存在能有效提高治理效率。因此，与以往很多治理理解不同的是，如果说过去对治理的理解是如何去认识政府、市场和社会的作用，然后让它们各自发挥作用的话，混合治理认为，各种主体在实践中实际上不可能明确划清各自治理领域的界限。很多时候，各主体在同一个领域、同一个项目上，是共同存在并相互竞争的关系。因此，如果说多中心治理强调的是治理主体的多元性和分散化，合作治理强调的是多元主体的合作互动，那么混合治理则强调治理主体在各领域的交叠与竞争。

混合治理理念有助于理解现代治理的复杂性，而更有意义的则在于，混合治理对社会组织在未来中国的发展空间提供了一个全新的理解。因为既然社会组织和其他主体可以在同一领域同时存在，并且还可以提高效率，那么未来的改革就不只是考虑什么服务交给社会组织、什么服务交给政府、什么服务交给事业单位的问题。因为很多时候，同一个服务可能会既有社会组织，又有事业单位，还有政府来竞争提供。这种理解有助于地方政府在推进改革创新的时候避免不同领域职能划分的绝对化，从而在一个更加广阔的空间来思考不同主体的改革问题。下面以温州为地方创新个案，来分析地方政府在推动类似混合治理的全新治理格局中的政策创新框架，并指出这种努力如何以及在多大可能性上能实现一种全新的治理局面。

5.2 地方混合治理的探索：温州的政策实践与社会组织发展空间

5.2.1 温州模式、新温州模式与温州治理的新格局

改革开放以来，温州人凭借自身的开创精神，创造了一个个市场经济发展的奇迹，形成了独特的温州模式。对于政府而言，温州模式的重要特征表现为政府在经济发展中的无为角色。很多时候，政府对民间的经济行为采取无为的态度，让那些不符合主流的事情和现象得以存在和发展，而非压制和取缔它们。这种地方政府和官员冒着极大政治风险的“无为”，成为温州市场经济发展的根本保障，极大激发了温州的经济活力，使温州创造了无数个中国市场经济发展的“第一”，形成了温州独特的私营经济发展模式。

温州模式成功的背后，是遍地的小企业、小作坊。温州的低、小、散产业格局，在产业转型升级的今天，碰到了比其他地方更多的发展问题，由此引发了人们对温州模式的进一步讨论。如何在新一轮的转型升级中创造一个全新的温州模式，从而使温州继续引领中国经济发展的潮流，也成为温州地方政府和学界讨论的话题。以周德文为首的一批学者及企业界人士率先提出了“新温州模式”的概念，所谓的新温州模式是指温州人在新时期、在改革开放实践中形成的，以有限公司和股份有限公司为基础，以规模化、集团化、社会化的现代企业为支柱，以连锁经营、网络营销等现代营销方式与传统营销方式相结合为手段，以市场为导向，以资产经营、资本经营综合发展为依据，以具有现代管理意识，掌握现代管理技术的企业家为骨干，以区域品牌带动整个区域经济发展为战略的发展经济的一种新的发展道路。

新温州模式的提出表明了过去温州人引以为傲的温州发展模式遇到了瓶颈，温州需要反思传统模式的问题根源，进而寻找解决之道。这需要重新回到温州模式发展的原点，寻找温州发展的内在决定性因素。如前面所述，实际上从一开始，温州模式就不单纯是市场或者企业发展的问题，温州模式的成功离不开一个有意无为的政府。因此，在温州发展之初的政府介入模式，是温州发展最重要的环境保障要素。问题在于，政府的这种有意无为的行为路径依赖，导致后来政府并没有随着市场的发展而全面地调整政府的角色。尽管在20世纪80年代，针对温州的大量伪劣产品，温州市委、市政府积极加强了市场调控，规范市场行为，引导市场经济向健康的方向发展，但这种努力没能形成一个良性的政府与市场互动关系，政府职能的边界没能厘清。后来温州发展中出现的诸多问题，实际上都与政府角色息息相关。一方面，本应由政府承担的大量服务职能存在诸多缺位或服务不到位现象；另一方面，本应由市场发挥主导作用的领域，在几十年的地方经济发展中，由于相应制度建设的缺乏，形成了某种程度的官商之间的相互庇护或者互生关系。因此，新时期的温州发展，应该在一个更为广阔的视野下，思考政府的角色定位和温州发展的整体环境。这种思考必须抛弃单纯的经济路径，从制约发展的经济社会大环境中，来寻找重塑温州发展新格局的未来路径。这种路径既是中央提出的科学发展观的地方实践，也是地方经济社会发展的现实需要。近些年来，温州市政府领导班子也一直在努力构建这种地方发展的新格局，从而为新时期的温州发展注入活力。因此，当前对政府角色的思考就不只是过去的有意无为，而是要思考政府如何通过积极作为来营造一种全新的发展环境。这种格局需要从政府、市场、社会的相互关系出发，来寻求地方的良性治理出路。温州市原市委书记陈德荣指出：“温州这些年经济发展缓慢，转型升级步履艰难，其直接原因是投入不足，投入不足的主要原因是发展环境不佳，发展环境不佳的主要原因是制度创新不足。因此，改善温州的经济社会生态，需要发挥市场对资源配置的基础性作用，更要发挥政府在公共领域的‘有为’作用，打造公共服务型政府，提供足够的发展空间和制度环境，以政府转型推动社会转型和经济转型。”

5.2.2 温州推动社会组织发展的政策创新体系：混合治理视角的考察

在地方新一届领导集体致力于构建地方发展新格局的思想指导下，温州开始了轰轰烈烈的政策创新与城市改造活动。经常来温州的人会明显感觉到最近温州城市的巨大变化，最直接的感受是城市变得越来越整洁有序了。在出租车上，司机会非常自豪地谈论这种城市更新。而这只是整个温州地方政府积极作为的一部分。实际上，如果稍加关注温州市委、市政府的相关活动和政策文件，就会发现温州在致力于构建一个地方创新发展的政策体系。温州市政府在反思既往温州模式的基础上，开始意识到在强政府的既往温州模式大格局下，一个积极作为的政府是地方发展的必需。

这种创新体系也延伸到了对社会组织的扶持中。相对于过去我们对很多其他地方的调研而言，温州近些年来对社会组织的扶持具有整体性的特征。也即，温州对社会组织的创新政策不是单一和零散的，而是整体和全面的。

温州的社会组织政策创新体系非常适合用混合治理来描述。混合治理不是温州提出的治理概念，也不是温州在政策创新中有意识地采用的概念，但温州政策创新实践却很好地契合了混合治理的发展格局。首先，温州市政府层面充分认识到，一个健康的现代治理格局需要政府、市场与社会能有效发挥各自作用。因此，政府需要厘清自身行为的边界，同时为市场和社会发展腾出足够的空间。其次，政策创新必须考虑既有体制的路径依赖，因此在政策推进中必须既顾及已有制度的运行状况，又考虑到未来发展的战略方向。这需要非常智慧地实现政策创新性和现实可行性的统一。温州社会组织方面的政策创新正是兼顾了这两方面，通过积极的创新实践，逐步形成了一种类似混合治理的局面。这种局面的一个重要特征是，在不彻底打破既有治理体系和公共服务体系的基础上，通过增加增量、改革存量的方式，为社会组织腾出发展空间，使社会组织与其他治理主体同时存在，通过相互竞争、合作的形式，参与到社会治理和公共服务体系中。比如在扶持民办教育的发展、努力出台政府购买服务的具体政策等方面的创新，实际上就是努力通过政府的扶持，将社会组织的服务嵌入政府的服务体系，从而形成一个政府、社会组织与事业单位竞争的服务市场。最终，通过相关管理体制的变革，形成一种各主体相互竞争与合作的治理局面。

具体而言，温州社会组织的政策创新体系，着重于如下几方面的建设：

首先，作为一个创新体系，温州市政府层面具有明确的创新主导思想，并通过地方政策文件的形式，将这种指导思想贯彻落实下去。这方面的标志性政策是2011年下半年，市委、市政府出台了《关于促进社会组织参与社会治理的实施意见》，努力探索构建政府组织、市场经济组织、社会组织既责任明确又配合协调的现代社会治理结构。

其次，在管理体制方面，温州努力破解过去以业务主管单位为核心的管理体制带来的问题，在学习北京等地“枢纽型”社会组织构建的基础上，提出建立健全由人民团体、“枢纽型”社会组织承担业务主管单位职责，对社会组织进行统一分类归口管理的模式。比如由工商联（总商会）管理工商类行业协会（商会），总工会管理职工维权类社会组织，团委管理青少年类社会组织，妇联管理妇女儿童类社会组织，侨联管理涉侨类社会组织，残联管理残障服务类社会组织，文联管理文学艺术类社会组织，社科联管理社会科学类社会组织，科协管理自然科学和科学技术类社会组织，体育总会统一归口管理体育类社会组织。在现有人民团体业务覆盖不到的领域，通过改造、提升、新建等形式，组建“枢纽型”社会组织。所谓“枢纽型”社会组织，是指由各级社会工作委员会认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上经政府授权承担业务主管单位职责的联合性社会组织。今后，温州市政府职能部门原则上不再作为社会组织业务主管单位，要登记成立社团或民办非企业单位，业务主管都要归口到人民团体和“枢纽型”社会组织。对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织试点取消业务主管单位的前置审批，由民政部门直接登记管理。

而为了扶持社会组织发展，温州出台了一系列的相关政策，包括：（1）实质性推动政府向社会组织购买服务。制订出台了《关于政府购买社会组织服务的实施意见》（2011年）。将原由政府直接举办的、为社会经济文化发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质有能力的社会组织负责，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的程序和标准评估后支付服务费用。具体采取“政府立项、公开招标（或委托）、合同管理、评估兑现”的契约方式，以契约为基础履行各自的权利和义务，向社会组织购买服务。建立政府委托（授权）社会组织承担（协同）社会事务和管理机制。编制委托（授权）事项“年度目录表”，规范委托（授权）的操作程序。明确除法律法规另有规定的外，逐步将政府各部门行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、市场监督与技术性等职能，通过委托、授权等方式依法转移给有资质有能力的社会组织承接，为社会组织发展和参与社会治理拓展空间。（2）为社会组织创造公平的竞争环境。按照非禁即入的原则，进一步放宽社会组织进入社会管理和服务各领域的限制，在用地、项目、税收等方面为社会组织的准入创造条件，以平等参与为原则，推动形成政府部门、企业和社会组织公平享用公共资源秩序和环境。这方面最具说服力的例证是政府对民办中小学教育的实质性政策扶持。政府制订出台了《关于实施国家民办教育综合改革试点 加快教育改革与发展的若干意见》（2011年）系列政策措施。其中，《关于落实民办学校优惠政策的实施办法（试行）》，对登记为民办非企业单位的民办学校，明确其凭法人登记证，经县级以上人民政府批准，可以行政划拨方式获得土地使用权；各项建设规费减免享有公办学校同等待遇；享有公办学校同等的税费优惠政策，不征营业税、企业所得税；等等。（3）大力培育扶持民办社会工作服务机构。为有效促进民办社会工作服务机构发展，发挥其在社会工作及人才队伍建设中的积极作用，制订出台了《温州市民办社会工作服务机构扶持暂行办法》（2011年）。降低设立门槛，注册资金不低于1万元即可；对于综合性或优抚安置、减灾救灾、社会救助、社区服务、社会福利、慈善公益等类型的民办社会工作服务机构，取消业务主管单位的前置审批，申请人可直接向登记管理机关申请登记；明确激励措施。（4）推动社区社会组织的发展。重点培育发展能够参与社区协同管理、提供社区公共服务、发展社区慈善事业的社会组织。以培育发展社区居家养老服务站（服务中心）和具有“枢纽型”社会组织功能的社区社会组织服务站（服务中心）等社区社会组织为突破口，有序引导符合登记条件的服务中心（服务站）登记为民办非企业单位。

尽管就每一项政策而言，温州的措施都难言是国内相关政策的创举，如果稍加检视，都可以在其他地方找到相关政策的创新原型，但是当我们将所有这些政策作为一个整体来考察的时候，可以发现一种混合治理格局式的系统政策推进恰恰是温州的特点。首先，温州市政府是将社会建设作为一个整体来规划推进的。社会组织相关政策的推出正是温州整体治理格局改造的重要组成部分，这种格局也改变了过去我们对温州社会组织发展的理解。在过去，伴随着温州模式的主要是温州行业协会和商会的兴起，其在温州模式中扮演着重要角色。而现在的政策表明，在后温州模式时期或者前面所述的温州新格局的构建中，不止行业协会商会发挥作用，在社会建设和公共服务领域，社会组织应当有更大的参与和发展空间。因此，温州在多个层面，均鼓励社会组织全面参与。其次，温州的政策推进比较接近混合治理式的竞争与共生模式。温州在推动社会组织发展方面具有自己的特色。当有多种创新工具可供选择的时候，温州在工具选择上体现了地方发展的模式特征。与其他地方政府聚焦于诸如取消业务主管单位、创立社会组织的支持性组织，或者推动形成一种政府对社会组织的吸纳不同，温州的很多政策都强调社会组织在公共服务提供中的竞争性参与。通过向社会组织公开招标购买服务的政策、推动民办中小学平等参与义务教育竞争的政策，以及其他一些诸如已出台的鼓励民办医疗机构与公立医疗机构竞争的政策等，都是过去温州模式的市场竞争精神在新时期的延续。通过这些政策，将社会组织纳入整个政府公共服务体系之中，从而使社会组织与政府、事业单位等诸多服务机构之间的竞争成为必然，政府实际上认同了一种混合治理局面的发展趋势。

5.2.3 政策创新下社会组织的发展：成就与困惑

温州近两年出台的一系列政策，为推动地方社会组织的发展提供了广阔的空间，很多社会组织因这些政策而获益。民办学校获得了更加公平的竞争环境，社区社会组织有了更大的成长空间，很多公益类服务组织取得了更多的财政支持。而对社会组织管理体制的改革，也增强了社会组织的自主性，有利于构建政府与社会组织的良性互动关系。这些政策传达了政府希望推进社会组织发展继而推进社会建设的愿望，也表明了温州在新的发展阶段对一个更宏大的模式的探索努力。

当然，因为政策出台时间过短，而且政府购买服务等政策实际上还在探索完善的阶段，实际的政策绩效还难以测量。但仅就目前而言，我们依然可以通过微观观察发现，相关的政策目标和实际政策效果之间还存在一定的差距。相对于纯粹政策创新的反思而言，在实际的调查访谈中，我们感觉到各种创新对基层社会组织的发展状况似乎并没有形成政策所宣传的影响力，给它们带来实质性的政策环境改变。在温州调查中，我们选取了民办培训机构、行业协会、异地商会、公益性志愿组织等进行座谈和访谈，并且到一些社区观察社区建设和社区社会组织的成长。从这些座谈、访谈和我们观察的信息来看，一方面，在我们的访谈和座谈会中，很多社会组织表示政府的扶持力度没有如政策所规定的那样明显。比如很多社会组织表示到目前还没有获得政府的购买服务，可见购买服务还需要政府的持续努力来向基层的各种社会组织渗透。而另一方面，政府也是一肚子苦水，因为政府购买服务的前提是具有服务提供能力的社会组织的成长，所以即使目前购买服务政策真正完善了，依然会面临在很多社会服务领域找不到相关社会组织的尴尬。正如温州一位民政局负责官员在座谈中所说的，目前的改革是政府放权和社会承接之间的一种互动，而这两者应该说是政府放权走在社会承接前面。也就是说，即使政府有意识放权，社会组织也还没有足够能力来承接相关服务和职能。这也表明目前的政策具有明显的政府主动推动的特征。

在这种自上而下的政策推动对基层的影响中，优势和缺陷一样明显。这不是说社会组织的发展不需要政策推动，而是政策本身在目前体制下具有自身的特点，这种特点使其作为政府有意识来推动的政策的时候，几乎不可避免地会形成一种压力型体系和官员考核激励下的政策执行扭曲。因为当政府重视政策的时候，往往伴随着对下级的相关政策的指标考核，下级在一定时间段内必须完成上级规定的指标。这种指标化的优势不言自明，只是在具体政策的执行中，往往会造成下级为了应付这些指标考核而造假、做表面文章等问题，并且政策的自上而下特征也使得越到基层，政策出现扭曲的情形越严重。有很多研究已经论及这一话题。我们在对基层社区的调研中，也同样感觉到基层存在类似的情形。我们先将温州社区近两年发展与建设的巨大成就放一边，而只将目光聚焦于这里所提出的问题。在对很多社区的走访中，我们明显感觉到一个强大到哪怕是成为典型的社区，其背后的依靠仍然是传统的组织体系和政府力量，而社区社会组织的发展依然处于起步阶段。这里有两个例证：第一个例证是在我们走访的一个社区，当我们不断希望负责人讲讲社区社会组织参与治理的情形时，负责人将话题转到了他如何调动社区的一些特殊人群，诸如老年人、轻微智障者来协助社区管理的案例。这个访谈使我们意识到实际上社区社会组织在社区治理中还处于可有可无的状态，当然这里所说的社区社会组织不包括社区居委会。第二个例证则是在另一个社区，我们让负责人介绍社区社会组织的发展时，他们认真地做了一个PPT来展示这些组织的活动。但我们进一步跟进了解发现，这些组织的登记成立时间是同一天，而且负责人也是同一个人，即社区的书记。而这种情形的背后是政府对社会组织的发展数量也有明确的指标，因此基层社会组织的快速成立和登记在这种政策要求下也就不足为怪了。这两个例证告诉我们，一方面可以说社区社会组织还有很大的发展空间；而另一方面不得不承认的是，自上而下的社会组织政策创新体系在型构基层社会的多元治理格局中，远没有形成政策所期望的那种迅速直接的影响力。

5.3 反思混合治理构建中的政策依赖与政府角色

5.3.1 作为一种“学习仿效与快速推进”的地方创新政策体系

温州的社会组织政策创新，相对于浙江备受关注的其他两个城市杭州和宁波而言，原创性的政策不算太多。因此，温州尽管在浙江乃至全国走在前列，但在很多时候还是一个学习者的角色。我们把温州的政策创新视为一种“学习仿效与快速推进”的地方政策创新模式。尽管温州的政策组合实际上形成了自身的发展特征，但从政策本身而言，温州主要表现为一种学习仿效模式，即通过对国内相关典型创新政策的学习消化，然后推出符合本地特点的相关政策。而这些政策，又是目前整个温州市政府创新和温州新格局构建努力的一部分。因此，政府一旦推出相关政策，就要求下级乃至基层快速地学习执行这些政策，从而形成了具有温州特色的“学习仿效与快速推进”的政策推行模式。

这种政策选择与推进模式所带来的政策绩效具有明显的两面性：一方面，这种学习仿效的政策组合，有效降低了政策创新的风险，因为相关政策基本都经过其他地方的实践，而且被证明是有效并与现行政策体系相对吻合的，同时政策效果也会比较明显，能较好符合政府的政策预期。而各种政策的组合推进，又形成了温州独特的混合治理体系，各相关治理主体在地方治理中重新找到了各自的位置，形成了类似于混合治理所界定的参与和竞争格局。另一方面，快速推进的政策模式在社会组织的发展与管理中也导致了政策短期目标和社会组织发展之间的矛盾。正如前面所述，政策创新体系在短期内还难以促进基层社会组织的快速繁荣，政策似乎并不是无所不能的。因此，温州的政策创新提供了一个很好的思考政策可能性与政策限度的样本。

5.3.2 社会组织发展的政策依赖

不可否认，社会组织的发展需要一个强有力的政府政策体系来保驾护航。没有一个强有力的政府组织和政策体系，社会组织难以有效发展起来。这在社会组织发育不足的发展中国家更为明显。比如，Naomi Chazan在研究撒哈拉非洲（sub-Saharan Africa）的社会组织活动的文章中指出：“非洲市民社会的发展是一个和国家建设并行的过程。”Chazan发现，非洲当代史中国家建构的两个关键过程同样也是结社活动最活跃最自主的时期。相反地，独立后最初30多年的多数非洲国家却是外强中干，其市民社会也是碎片化且死气沉沉的。可见，一个强有力的政府和国家有助于社会组织的发展。在对当代中国的研究中，Shue发现，近几年一些新的法团主义模式的公民团体作为行政改革和市场化的结果被建立起来了。这些新的机构加强了新兴的社会力量，使其能克服以前的蜂巢化。因此，政府的积极作为可以成为社会组织发展的强大推动力量。

社会组织至少在两个层面具有对政府政策的依赖性，而这种依赖是不能交给任何非政府的力量来提供的。首先是社会组织发展所依赖的政策空间的拓展，必须由政府来为社会组织发展提供制度框架。尤其是中国的社会组织发展，由于过去的管理体制和政策环境没有给社会组织提供足够的空间，目前在很多领域需要通过政府的政策调整为社会组织的发展提供更多的资源和可能。因此，在社会组织相关法律法规和地方创新方面，都需要为社会组织的发展提供制度性的保障。近些年一些地方取消业务主管单位的尝试，便是地方改革创新推动社会组织发展的积极探索。其次，在社会组织发展的资源方面，需要依赖政府提供相应的资源。尽管社会组织需要保持一定的自主性，从而避免成为“二政府”，但这并不表示社会组织不需要政府的支持。恰恰相反，这正是目前需要依赖政府政策的地方。相关的政策一方面需要使社会组织具有更多的自主性，另一方面要通过一定的政策创新，向社会组织注入更多的资源。目前很多地方出台的政府向社会组织购买服务的政策，正是政府努力通过公共资源让社会组织在公共服务方面发挥更大作用的尝试，而这种努力也是全球政府与社会组织关系的发展趋势。比如，22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%。新西兰在2006年作了一项对政府与非营利组织合作关系的全面调查，发现在34个政府部门中，有21个通过拨款或合同向非营利组织支付费用；在2005—2006财政年度中，总的支付额度达到12.5亿美元，其中93%通过合同支付。可以说，社会组织与政府之间的高度依赖在很多国家正在成为一种常规。因此，社会组织有必要部分依赖公共财政资源，在相关服务领域发挥更大作用。

5.3.3 社会组织发展中的政策运用限度

有必要强调的是，社会组织对政府的政策依赖并不是无限的，正如政府与市场关系一样，政府与社会之间也需要保持一定的张力。因为政府并不是全知全能的圣者，很多时候，政府的良好政策意愿往往会对社会组织的发展造成适得其反的后果。比如，有很多学者的研究就认为，国家介入会破坏社区中的非正式社会关系，却不提供替代的价值和功能，从而导致社区的衰败。福山就指出，国家过多地介入社会内部会削弱人们进行自组织和协作的能力。沃尔夫对斯堪的纳维亚福利国家的研究发现，在这些社会中，“从摇篮到坟墓”的福利政策削弱了市民社会和人际互惠规范的重要性，“福利国家因此对于社会资本来说产生了一种排挤效应”。

不可否认，当下政府在任何领域都具有巨大的影响力，但这并不表示政府可以实现任何希望达到的目标。这个判断在政府与社会组织的关系中也同样适用。政策对社会组织的推动具有自身的限度，自上而下的政策体系在很多时候似乎并不能完全渗透到社会组织之中。比如，很多社会组织到目前为止都还不知道如何享受免税政策，对于近些年的一些创新政策，大部分社会组织更是感觉陌生。

因此，政府有必要谨慎运用自身的政策，避免政策产生适得其反的效果。尽管从目前地方创新实践而言，政策对社会组织发展的作用大部分具有积极意义，但不能因此认为政策都可以实现自己的目标。尤其是越到基层，政策被扭曲的风险越大。当自上而下的政策要求与基层社会的实际发展不相吻合时，更容易出现基层社会的应付工作，而这种应付性的活动又往往会阻碍基层社会组织自身的发展，最终使政策目标和社会发展的实际越离越远。因此，如何在快速的政策变迁中，尽可能地调动更多力量参与，让自上而下的力量和自下而上的社会发展有机整合，是未来社会建设和社会组织发展的政策运用中需要更加注意的问题。