4 宁波社会组织增量培育模式与政府向社会组织购买服务创新

4.1 社会组织发展与政府向社会组织购买服务

政府的资金支持一直是社会组织的重要资金来源。比如，22个国家的研究数据显示，来自政府的资金平均占到非营利组织总收入的40%。即使在自由主义盛行的美国，非营利组织收入的29.4%也来自于政府。近些年政府越来越多地向非营利组织购买公共服务，也越来越依赖非营利组织的力量，特别是在医疗、住房和社会服务等领域。可以说，非营利组织与政府之间的高度依赖在西方发达国家正成为一种常规。

在我国，党和政府也意识到社会组织在提供良好服务、构建和谐社会中的重要意义。2011年，胡锦涛同志在中央党校“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开幕式上的讲话中，提出了加强和完善社会管理体制的八条意见，其中第一条便是要“强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。

经过30多年的发展，我国的社会组织已经达到了一定的规模，在很多公共服务领域发挥着重要作用。很多地方政府出台了向社会组织购买服务的各项政策措施，展开了具体实践。尤其是自2003年以来，各地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式也呈多样化。购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。比如，2007年，北京市朝阳区朝外街道决定，社区内除商业和工程建设以外的社会公共服务项目，都将通过社会招标的方式来提供。而上海的浦东新区则明确规定，将原来由政府主办、为人民日常生活和社会发展提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。据不完全统计，浦东新区2004年、2005年、2006年购买社会组织服务的资金分别为2228.2万元、4197.3万元、5955万元。浦东新区还专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，涵盖慈善救助、农民工子女教育等领域。无锡市政府在2005年出台了《政府购买公共服务指导意见》，并于2006年将社会力量兴办的养老机构服务、城市照明服务、城市污水设施运营维护服务等11个项目添加为政府购买服务的项目。

越来越多的政府购买服务创新实践表明，我国地方政府正逐渐认识到社会组织在公共服务提供中的重要角色，地方政府希望通过政策创新，在公共服务与社会管理领域鼓励和吸纳更多的社会组织参与进来。

4.2 为何而购买：两种价值的争论与本土选择

尽管社会组织具有公共服务创新的优势，但这种优势并不能转为解释政府向社会组织购买服务的逻辑依据，很多问题依然悬而未决。最大的问题在于，政府购买服务蕴含着巨大的交易成本，这种交易成本可能使得购买服务失去效率。因此，在政府购买服务方面，一直存在着效率派和社会价值派的争论。

4.2.1 民营化框架下的效率价值导向

无论是西方国家的财政危机，还是公共选择理论的发展，西方国家对民营化的拥抱主要是基于效率的考虑。当时人们认为，公共服务的民营化，能带来更低的成本、更高的效率。政府采取什么样的公共服务供给方式才是最有效的？在这一问题上，制度经济学中的交易费用理论提供了核心的分析框架。在交易费用理论框架下，公共服务外包就是在“内部生产”和“市场购买”之间的权衡。市场购买会产生交易成本，这些成本包括信息搜寻（寻找交易对象、弄清他们的产品的特性和质量等）、谈判签约、执行、监督及可能发生的处理违约行为的成本。交易费用理论的分析认为，政府将生产转移给外部主体对于提高效率并不一定是有效的，因为外包也存在各种成本，尤其是谈判、制定规则、执行和监管的成本。无论是外包给企业还是非营利组织，都存在交易费用问题。尽管外包可能降低了单纯的服务成本，却会因此而增加交易费用。

另外，公共服务外包效率的提高还有赖于地方政府机构和公共部门官员的管理能力的提高。Romzek和Johnston认为，复杂的社会服务外包经常会对管理提出不可预见的挑战，这使政府部门要有效达到目标变得困难重重。影响签约外包有效管理的政府因素有：①政府的财政资源。它对成功的签约管理具有关键性的影响。通过培训和雇用专家，具有丰厚财政资源的政府可以为建构委外经营机构提供资源。②绩效评估能力。这是因为，对外包的成本和绩效的评估应是精确的评估。③充足的人员能力。其用来满足对分配给服务提供机构的资源进行评估、监督、执行和控制。

因此，在效率派看来，政府在选择哪些项目可以外包时，必须权衡自己生产和外包之间的成本和收益。只有那些交易成本低，而外包后服务效率高的公共服务项目，才有外包出去的必要。

4.2.2 公共服务满意度与社会发展价值导向

公共服务民营化的效率导向在很大程度上影响了公共服务民营化方向的讨论。但是，实践的发展在另一个层面也表明，很多公共服务的民营化并不是基于效率的考虑。在效率之外，还有其他的价值促使政府选择民营化，尤其是社会组织在民营化中承担越来越重要的角色的时候。很多研究发现，社会组织在民营化项目中往往很难证明自己的效率优势，但实践中公共服务外包给社会组织的项目依然在不断增长。因此，需要在效率之外去理解公共服务外包的必要性。实际上，外包给社会组织的好处更多的是对整个社会其他方面的影响。萨拉蒙指出：“私人非营利组织传统上为效率所作的贡献，没有比作为促进其他重要社会价值机制的作用大，这些重要的社会价值包括群体和个人的自由、多样性、社区感、公民行动主义和慈善。长期以来，这些特点使得为了国家利益，即使付出成本，也要保护和培育志愿部门。”

政府“通过签约外包比依赖公务人员和公共机构能更快和更有效地回应飞涨的服务需求”，以及能“比雇用公务人员更容易不受处罚地改变项目和削减服务费用”。在健康和社会服务方面，公民往往反对将其外包给企业，认为这会损害服务质量。在向穷人提供服务的领域，因为这种服务的质量往往很难衡量，所以通常也认为其由非营利组织来提供是更有效的。

因此，很多时候，政府选择由非营利组织来提供服务，并不直接是基于效率的考虑。比如，有时候将服务外包给邻里和非营利团体，是因为这符合人们对服务提供的兴趣。而经验研究也发现，支持公共服务外包的不只是财政压力。有研究表明，很多时候富有地区的公共部门比有财政压力地区的公共部门更可能利用签约外包。比如，大城市的政府与非营利组织的合作远多于其他地区，这不能用财政压力来解释，而只能用大城市具有更为多元的公共服务需求和更为复杂的治理结构来解释。

4.2.3 本土创新中的价值选择

上述两种价值的争论与选择，对理解中国政府购买服务的创新具有重要意义。因为如果政府选择购买服务仅仅是基于效率的考量，那么很多的购买服务我们很难找到证据证明其效率优势。但如果从社会资本的成长和社会自我组织的培育等多元角度来分析，就能在为何要购买服务方面找到更为深远的价值意义。

尽管在西方的政府改革进程中，财政压力下的效率导向是理解政府购买服务的重要衡量标准，但这种标准对理解中国的服务购买显得过于纯粹和狭隘。因为中国社会组织的发展阶段和成长环境都有一定的特殊性，目前在很多服务领域缺乏社会组织的充分竞争，所以即使购买服务也难以通过竞争来提高效率，甚至很多时候政府会不得不先促成相关社会组织的成立，然后进行定向购买。由此，目前我们很多的服务创新购买，带有政府主动培育社会组织成长的色彩。这种导向与我们理解的西方购买服务是不同的，而且如前所述，即使在西方发达国家，政府购买服务也不纯粹是为了效率。因此，在为何购买的问题上，地方政府主动培育社会组织发展的倾向，是理解当下地方政府购买服务非常重要的价值导向。

4.3 作为增量培育模式的宁波市政府向社会组织购买服务创新

4.3.1 宁波社会组织发展背景介绍

2011年宁波市实现地区生产总值（GDP）6010.5亿元。分产业看，第一产业实现增加值255.76亿元，第二产业实现增加值3335.4亿元，第三产业实现增加值2419.4亿元。按户籍人口计算，人均GDP为104485元；按常住人口计算，人均GDP为77983元。

宁波模式是一个把培育社区民间组织作为社区建设的切入点而发展社会组织的模式。从2002年开始，宁波市政府提出要做好社区民间组织的培育和建立工作，使其承担社区部分公共服务。随着此项工作不断推进，政府购买社会组织的服务在宁波逐渐成为社区的一项重要工作内容。近十年来，宁波社会组织发展快速，功能已覆盖社区教育、社区治安、公益服务、文体活动、外来人口融合等诸多方面。同时，社会组织的培育发展，有效提高了居民参与度，有效拓宽了居民参与渠道。为了推进社会组织的成长，近些年宁波市政府出台了一系列鼓励社会组织发展的政策。

1．政府对社会组织的培育和发展充分重视

宁波市政府于2002年就出台了《宁波市加强社区民间组织管理的意见》，在培育社会组织上走得早，做得早，而且，还在不断优化对社会组织认识的基础上，与时俱进地培育和发展社会组织。充分认识到社会组织是联结各个社会单元的重要纽带，是社区建设的重要力量。加快社区社会组织培育发展对于整合社区资源、促进社区自治、拓展社区服务，进而对完善社区组织体制，扩大社会主义基层民主，提高社区管理水平都意义重大。充分认识到加快社区社会组织培育发展，是适应政府职能转变和社会管理体制创新的需要，是推进社区民主自治的需要，是构建社会主义和谐社会的需要。基于上述充分认识，宁波市政府在2002年的《意见》中提出：各级各部门要充分认识社区民间组织在促进社区建设中的意义和作用，同时也要认识到社区民间组织的作用和类型的多样性，认识到社区民间组织自身发展和管理工作中存在的问题，坚持一手抓扶持培育，一手抓管理规范，促进社区民间组织的健康有序发展。

2．政府对社会组织做到有序的规划和引导

宁波市政府从法律上保护社会组织的合法地位，把社会组织依法纳入统一登记管理，实行统一登记、双重负责的管理体制。要求各县（市）区民政部门做好社区民间组织的统一登记管理。要求社区民间组织有明确的业务主管单位，对没有明确业务单位的民间组织，授权有关街道办事处作为其业务主管单位，对社区民间组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受捐赠、按章程开展活动等事项负领导和管理责任。要求各街道本着“以人为本、适应需要、合理布局、优化结构、有序发展”的原则，按照城市总体规划和社区规划，统一规划社区民间组织的设置、布局，使社区民间组织在数量、种类、布局等方面符合社区发展的需要，避免资源的重复浪费。政府特别要求各地区结合当地社区建设的特点和任务，整合社区民间组织，强化其组织功能。坚持以社区成员需求为前提，以服务社区、完善自治为目标的原则，优化现有社区民间组织的结构，促进社区民主自治，逐步建立社区民间组织有序参与社区民主决策、民主管理的运行机制。

3．政府对社会组织培育和发展层层推进，不断创新

宁波市政府在2011年的《推进社会管理创新的实施意见》中，进一步提出：按照培育、发展、提高的工作思路，通过加强规范引导，完善管理体制，理顺工作关系，强化自身建设，优化结构布局，引导社区社会组织参与社会管理和社会服务，提高人民群众的生活质量和文明程度，探索社区管理新体制和运行新机制。优先培育和发展符合经济社会发展需要的志愿公益类、服务类社区社会组织，重点培育能承载政府社会事务职能的社区社会组织，规范和巩固具有导向功能、凝聚功能的文体类社会组织。农村社区和农村集聚型社区还要重点培育和发展融合性社会组织。

在社会组织和社会管理创新上，宁波市政府年年有新文件，保证对社会组织的培育和发展层层推进，不断创新，避免社会组织发展上的陈旧观念，让社会组织在政府转变职能中真正承接转移出来的社会职能。

4．政府建立各种制度和机制，确保社会组织健康有序发展

宁波市政府为确保社会组织的合理布局、健康发展，建立健全各种制度保障。一是创新管理制度。按照“民政部门登记、行业部门指导、街道社区管理”的管理模式，确保机构、人员、经费三落实，完善区、镇、社区三级社区社会组织管理体系。同时，不断探索管理上的创新，形成政府引导、社区社会组织运作、社区居民参与的社区社会组织管理格局。二是实行登记、备案制度。对符合规定的社会组织依法办理登记手续，同时对不符合登记条件，但适应经济社会发展需要产生的且正常开展活动的社区社会组织，由社区社会组织服务中心组织备案。三是建立评估监督制度。一方面，建立健全以诚信为基础的自律机制，进一步增强社区社会组织的自我管理能力；另一方面，完善监督机制，加大评估监督力度。四是建立奖励激励机制。对参与社区建设和社区公共事务管理的社会组织，制定日常管理和奖励制度以开展绩效评估，及时表彰先进社区社会组织，宣传先进典型。2007年宁波市政府就开展了“宁波市‘十好百佳’社区民间组织创建活动”。五是建立经费资助机制。按照政社分开、政事分开的原则，通过制定扶持政策、政府购买服务、开展社会资助以及协助管理等多种形式，扶持社区社会组织发展。

5．政府给予社会组织资金、人才和物质上的资助

社会组织成长和发挥作用需要依赖充足的资源保障。针对现实中资源相对短缺的情况，宁波市各街道想方设法为社会组织提供资源扶持与保障。一是经费保障。街道设立了社会组织培育专项经费，重点用于设施完善、日常活动、节前慰问和帮困救助，如北仑区先后投入近200万元用于安丰社区、云丰社区、牡丹社区、安泰社区老年活动中心及白云庄社区、联南社区、宝善社区、南雅社区居家养老服务中心的装修、维护扩建和设备更新。二是人才保障。宁波市注重社会组织中人才的交流和培养，社会组织在政府主导下通过公开选拔等方式引进社会工作者。十分注重社工队伍建设，积极吸收高学历人才，通过挂职锻炼等方式培养骨干，不断提高社会工作者的服务水平，更好地服务社会。此外，为了吸引并留住优秀人才，也适当保障和提高他们的待遇。三是设施保障。宁波市政府在社区规划中保证每个社区都有较大规模的办公、活动、服务场地，配备较好的硬件设施，从而保证社区社会组织在有办公或活动场地需求时，通过向所在的社区提出要求，即能基本解决。

4.3.2 政府向社会组织购买服务的创新实践

宁波市在顺应政府职能转变，建立服务型政府的过程中，明确提出加强社会的自我管理和自我服务，明确了许多社区服务工作交给社会组织来完成，而政府在资金资助上通过购买的方式来完成。政府向社会组织购买服务这个方式，使社会组织有了更大的生存空间和可持续发展的动力。

目前，宁波市主要有以下三种购买方式：一是政府公开招标的方式，在多个社会组织中间选择合适的社会组织来完成公共服务项目；二是政府直接补贴接受服务的对象，由服务对象选择合适的社会组织来为其提供公共服务；三是政府组建社区社会组织，通过直接拨款的方式，将部分公共服务项目交予该社会组织来完成。

1．政府购买居家养老服务创新

居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（包括陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感）为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。

2004年，宁波市海曙区率先开始政府购买居家养老的探索，区政府委托宁波星光敬老协会开展居家养老公益项目，委托内容包括审定服务对象、培训服务人员、确定服务内容、监督服务质量等。宁波市海曙区星光敬老协会成立于2003年，是专门从事老龄人群服务而自愿结成的非营利性社会组织。协会利用自身在养老方面的专业优势，广泛联系社会，与社区协调互动，在政府购买服务的支持下，为全区高龄、独居、困难老人开展服务活动，大胆探索养老服务队伍建设的新路径，引导老年人个人购买各种服务，成为最大限度整合社会养老资源，开辟发展老年产业的有效途径，有效实现了社会广泛参与的目的。

为了扎实推进居家养老服务项目的开展，海曙区成立了居家养老工作领导小组，其主要职责是协调并完善区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组由分管经济和社区工作的副区长、海曙区民政局局长和“海曙区星光敬老协会”会长组成。这与很多地方是不同的，其他许多城市，类似的政府领导机构一般成员只限于政府官员，而在海曙区，非营利组织的领导者也参与其中，并参与相关政策的制定。

为了保障居家养老服务的长效运行，海曙区政府将购买居家养老服务的资金列入政府财政预算。当时规定每年拨出200万元，向星光敬老协会购买居家养老服务。政府购买居家养老服务的经费，由政府预算拨给敬老协会后，敬老协会依托社区来组织运作。敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员为老人提供服务后，每月到社区领取工资。

星光敬老协会承担的工作主要有：（1）审定需要提供居家养老服务的对象。在推行政策的当年，经过逐户上门审核，最后确定有近600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务，为政府的政策增加了公信力。（2）确定居家养老的服务内容。服务的内容包括生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（包括陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感），具体内容由居家养老服务员和老人根据需要来共同确定。（3）对居家养老的服务质量进行检查和监督。星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社，有四名年轻的工作人员全盘负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入到各社区，检查居家养老服务员的工作情况，收集老人的服务需求和反馈信息，从而掌握第一手的动态资料。（4）培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。培训的内容包括思想道德教育、基础知识（老年人生理、心理特点等）、基本技能（老年常见病的发现、护理等）、宁波地方习俗及方言、家政服务等方面内容，树立亲情服务理念。

随着海曙区社会化居家养老工作的不断推进，敬老协会也得到长足的发展，由原来仅有“居家养老服务社”发展到有三家分支机构，即“居家养老服务社”、“居家养老照护院”和“义工招募服务中心”。

2．政府向社会组织购买多种社区服务

宁波市民政局为增强社会组织的社会服务能力，鼓励其创办社会福利项目，从而促使公益性社区社会组织迅速成长，并于2009年开始制定专门文件，开展“福彩公益金资助公益性社区社会组织创办社会福利项目”工作。通过社会组织自愿申报，县（市）或区民政局推荐，再由第三方专家采用实地考察、项目评审、项目选优、绩效评估、签定协议等方法，最后共出资80万元福彩公益金向社区社会组织择优购买34个“扶老、助残、救孤、济困”等服务项目。申报项目的主要类型如表4.1所示。

而在街道层面，招宝山街道于2007年开始探索社区服务项目化管理模式，出资133万元向社会组织购买服务，积极推进社区自主创新项目有效运行。其中，2009年以前19项，2009年25项。街道一级项目有3个，其余均为社区一级项目。例如，为保障社区居民的身心健康，招宝山街道搭建了生理和心理健康服务平台，设立了街道一级的“健康干预与促进项目”和“居民心理保健项目”。各社区通过民意测验、组织居民座谈、上门征求意见等方式调查居民最迫切的需求并基于此设立服务项目。服务内容涉及养老护理、家政就业、医疗保健、文体娱乐等居民日常生活的各个方面。服务项目主要有“居之馨服务联盟项目”、“呵护美丽健康促进项目”、“红马甲爱心驿站项目”、“免费送家政项目”、“免费电影卡项目”等。

在整个服务购买中，政府相关部门确立了审议论证、全程监督和总结评估的全方位管理机制。在正式确定立项前，在居委会牵头下，就项目必要性、可行性和开发前景等问题，通过共建理事会商讨、居民听证会论证、居民代表大会审议等形式进行研究，避免因盲目立项造成资源浪费。一经立项，还必须制定出详细的实施方案，确定项目的实施目的、服务对象、主要内容、物质保障、预期目标、活动方式等。在项目实施阶段，要求做到全程监督控制。由街道、社区以及共建方代表组成专家组，按照实施方案的要求监督项目实施全过程，保证控制工作精细化，确保工作落到实处、服务对象满意、服务目的实现、资金流向正常，严防“走过场”、搞“形象工程”等弊病。而项目完成后，由三方代表组成的专家组对项目再进行绩效评估，从实际效果出发，对项目的成败得失进行全面分析总结，撰写总结报告。

3．公益创投与购买服务的新发展

随着将公益彩票金用于购买社会组织服务的政策演进，近些年宁波市政府推出公益创投，以进一步探索政府职能转型，培育基层社会组织，推动社会管理创新。公益创投借鉴了风险投资和企业“孵化”的方式，由政府出资，专项支持基层民间组织的公益活动和项目。获得公益创投资助资格的基层社会组织，只要是在本地提供公益服务，既可以是经各级民政部门登记的社会团体、民办基金会、非营利性机构，也可以是在街道、乡镇备案的社区居民组织等。公益创投项目的选定坚持公开透明、专业化、非营利化和可持续化的原则，主要资助的服务项目有助残、扶老、济困、救孤等。此外，公益创投的重点还包括有关完善社会服务、推进社区建设、维护社区稳定及促进社会和谐的公益服务项目。公益创投资助项目一般有两种确定形式：第一种形式是基层公益机构或组织将所提出的选题报请主管部门，再由后者进行审核批准；第二种形式是各个有需求的单位或组织提出申请，再由相关公益机构或组织“揭榜认领”。在公益创投运行中，承担发包方及运行监督者角色的是市、区、街道三级社会组织服务中心和社会组织促进会。

公益创投资助项目确定之后，为确保资金或资源利用效益的最大化和利用的实效性，需要制定一系列监督管理程序，全面涉及专家评审、项目确定、张榜公示、运行跟踪、财务审计、受众调查、绩效评估反馈等环节。

为了引导草根社会组织向公益性转变，政府实行基层社会组织备案制，特意降低准入政策门槛。社区居民只需到街道或乡镇登记备案，便能得到政府的扶持，可成立社会组织，开展各类活动。据统计，宁波市社会组织发展居于全国前列，截至2013年6月底，宁波市登记的法人社会组织有5316个，驻甬基金会48家，另有11081个备案的基层社会组织，总计达到16445个，每万人拥有社会组织数量21个，显著高于全国每万人拥有2.7个的平均水平，会员总数达到400余万人。其中，草根性的民间社会组织正逐渐成为基层社会建设的主体，城乡各地分布8060个，占全市总量的60%。政府还积极引导基层社会组织转变性质，由文体娱乐性向公益服务性转变。现在宁波全市各社区的基层社会组织中，公益服务性的占一半以上，服务内容涵盖养老服务、安全自治、慈善救助、教育培训、法律援助、社会矛盾调解等。

2009—2012年，宁波市通过公益创投等形式向各类基层社会组织购买720多项社会服务，投入3200多万元资金。其中，规模小的项目投入2万～3万元，规模大的项目投入上百万元。总体上看资金虽然投入不多，但这些资金对众多公益性社会组织所发挥的作用不可磨灭。

“实践证明，政府通过公益创投，引入社会组织购买服务，能够取得更专业、更贴近实际、投入低而产出高的良好效果。”承担了海曙区政府公益性居家养老整个项目的宁波星光敬老协会会长崔德海如是说。他还表示，经测算，同样是建设拥有基本养老保障功能的养老场所、市场化的福利院，每张床位一次性固定投入需22万元；而建设一个非营利性的、公益性的居家养老照护院，通过租用等方式利用社区闲置的房子，稍作改造后配置一些必要的设施，每张床位政府则仅需投入3.9万元。

4.4 作为增量培育模式的宁波创新及其意义

从2004年率先推行政府向社会组织购买居家养老服务开始，宁波一直致力于推进社会组织发展的创新。从上面的案例介绍可以发现，无论是政府购买居家养老服务，还是公益彩票金购买服务，以及发展到后来的公益创投，这些创新有一个共同的特征，即宁波的社会组织成长与发展政策，在很大程度上是由民政部门来推动的，民政部门通过积极主动地创新，扶持培育社会组织。整个创新没有涉及宏观的制度体制调整问题，也没有改变已有的公共服务架构。其创新主要是在一些过去政府缺少投入或没有投入的领域进行的，因此，宁波的创新是典型的增量创新。民政部门主导的这些创新，以政府通过投入一定的资金来购买服务为特征，购买服务的内容也以民政部门主导的社区社会服务为主。其主要目的也不是降低政府的公共服务成本，而是推动社会组织的成长和发展。由此，我们将宁波的创新模式称为增量培育模式。所谓增量，即宁波的创新是一种增量的，它没有改变已有的服务结构和相关制度格局。所谓培育，即宁波的创新在很大程度上是在一个社会组织发育不完善的情况下的购买，其购买本身不是通过竞争来提高效率，而是政府通过一定的财政资金来扶持社会组织的发展，从而使公共服务提供更加多元化。

这种模式无论是同西方公共服务的改革路径相比，还是与其他很多城市的创新相比，都有其独特性。这种模式有三个特点：首先，其改革创新是增量式的，宁波的改革与诸如温州等地的改革不同。温州改革是一种相对整体性的改革，温州在政府购买服务的创新中还有很多配套性改革，如事业单位改革、相关政策的调整等。但宁波改革主要在民政部门推行，其服务创新的领域也主要是社区服务领域，而在医疗、教育等一些事业单位占据多数的领域并没有推进服务购买。其次，发挥主导作用的是民政局。尽管宁波市委、市政府在社会组织创新中也起到了重要作用，但不可否认，相关的改革主要是在民政局进行的，从政府购买居家养老服务到公益创投，民政局都是创新的设计者和主导者。再者，宁波模式创新的价值导向更偏重于社会建设和社会组织培育而不是竞争效率。尽管在实践中政府购买服务在一定程度上也推动了公共服务效率的提高，但这些效率的计算本身并不严谨，而且效率的前提是竞争。如果社会组织发育本身是不充分的，那么效率也是难以保证的。此外，宁波模式创新本身不是在财政压力下进行的，因而其主要不是基于效率考量或者说不完全是以效率为导向的。

宁波的增量培育创新模式对中国地方政府创新而言具有重要的启发性意义。首先，这种创新改革的制度领域比较小，基本不会改变已有的政策格局和制度框架，因此改革的阻力比较小。其次，这种创新主要是由民政部门来主导的，不需要不同部门和各种关联政策的衔接，因此这种创新模式比较容易驾驭。再者，这种创新主要是面向社区社会组织的，而且以一种政府购买服务的方式让社会组织为社区居民提供服务。这既有利于社会组织的成长和成熟，也有利于增进社会对社会组织的认同，从而有利于构建良好的社会组织成长环境。