政企关系、双向寻租与中国的外资奇迹

经济社会学研究 第三辑

第21～51页

©SSAP,2016

耿曙 陈玮

摘要：中国究竟如何创造出外资奇迹？根据笔者调查，中国吸收的制造业外资中，相当比例是受各地政府的优惠政策吸引。但地方政府为何如此热衷招商？关键在政府与外资间的“双向寻租”活动。这种活动既有传统寻租的企业逢迎政府，也有政府逢迎企业的“反向寻租”活动。笔者认为，正是这样的反向寻租，一方面遏制了寻租活动的过分猖獗，另一方面诱使地方政府提供大量优惠，换取外资企业的投资落地。中国的外资奇迹就这样被制造出来了。本文聚焦在“招商引资”过程中的政企互动，说明地方政府与外资企业的激励机制、行为及其后果。通过上述分析，笔者希望对中国如何参与国际生产提供一个制度层面的解释。

关键词：政企关系 外资 地方政府 招商引资 寻租

一 招商引资在中国

根据一般看法，中国进入20世纪90年代后，其持续高速增长与参与全球生产有关（Zweig,2002; Steinfeld,2010）。证据之一是此时中国的经济产值中，出口占有很高比例。再进一步看，中国出口中外资创造的比例又出奇得高。这说明中国过去1/4世纪的经济奇迹，很大程度得归功于成功的招商引资。这个招商的过程，启动于20世纪90年代，在中国加入WTO（2001年）之后，外资流入直线上升。中国不但成为发展中国家的翘楚（参见图1），也是全球数一数二的外资吸收国。

外资对中国既然如此关键，中国引资又如此成功，不免让人进一步追问：中国如何吸引如此大量的外资？此即本文希望回答的问题。笔者根据多年来针对沿海外资的田野调查发现，中国吸收的制造业外资中，极大比例是被政府优惠政策所吸引，而后者又与央地关系和政企互动有关（Li & Zhou,2005；张军、周黎安，2008; Xu,2011）。具体而言，由于中国经济的央地分权结构，加上政府体制的晋升考核，落实到具体的招商/投资过程中，引发了地方政府与外资企业间的双向寻租活动。此一过程既包括传统意义的企业逢迎政府（Buchanan, Tollison and Tullock eds. ,1980），也出现了政府扮演“寻租者”（rent-seekers），外资类似“设租者”（rent-setters），政府逢迎企业的反向寻租活动。根据作者考察，正是这样的反向寻租，一方面遏制（传统）寻租的过分猖獗，另一方面则诱使政府提供补贴，换取外资落地的好处。进一步看，既然地方政府竞相争取，外资企业自能在投资谈判中，逼迫政府提供超额补贴。因此，正是双向寻租式的政企互动，尤其反向寻租，诱使地方政府提供补贴，吸引来巨额外资。

为了说明上述过程，本文后续内容将安排如下。第二节针对中国吸收外资问题，检讨了“市场驱动”（self-directed/market-driven）与“政府招募”（government-attracted/state-led）两类解释，同时聚焦于微观层面的政企互动。第三节将根据作者自2002年以来针对台资、港资为主的外商持续进行的调研，说明“反向寻租”如何形成，特别是在“招商引资”过程中，地方政府与外资企业的激励、行为及其后果。第四节则进一步探讨，“反向寻租”的结构如何进一步诱发政府与政府间的竞争、政府与企业间的博弈，使得政府最终落入“自我强化”（self-reinforcing）的陷阱，进一步扩大对外资的竞逐与补贴。结论则希望以本研究为起点，对中国如何参与国际生产提供一个历史制度层面的解释。

二 中国如何创造外资奇迹？对立的分析视角

针对中国如何吸收大量外资的问题，学界的解释大概可分两类：市场解释与政府解释，当然也有不少表面强调政府角色，本质仍为市场解释的研究。我们在此一并回顾，考察它们对分析外资流入的长处与不足。

（一）外资流入的市场解释

首先为解除管制观点，这是标准的市场解释。最典型的代表为杨开忠、陶然、刘明兴的论点（2003）。他们认为改革开放后的经济变迁导因于国家逐步退出，市场发挥作用。依此逻辑，外资之所以流入中国，为的是追逐要素与市场优势，政府只消高抬贵手，外资自然络绎于途。但进一步看，在中国改革的背景下，市场的空间都得来自政府创造，不论其有意或无意。强调“刻意创造”者如林毅夫、蔡昉、李周（1999），他们认为中国的高速增长，关键在政府调整策略，主动顺应市场，开发比较优势（廉价劳工），外资因此逐利而来（张军，2008: 188～194）。侧重“无意后果”者如黄亚生（Huang,2003），他认为由于政府重点保护国企、因而弱化民企，一旦门户开放，两者都难匹敌，外资因此长驱直入，纷纷投资中国。

上述解除管制虽为主流，却存在下述三项疑问。首先，即便已有所放松，管制在中国却仍然无所不在，自律市场仍远弱于其他国家，为何能够得到外资如此的青睐？其次，若因中国内资普遍孱弱，外资因此纷纷投入，他们首应抢占国内市场，而非拓展制造外销，毕竟论及出口的扩张，内资与外资间并无竞争关系。最后，根据作者调查，地方政府的积极作为，往往是外资助力而非阻力，因此市场解释似显捉襟见肘。因此后续讨论，都更侧重政府——尤其地方政府——作为。

财政联邦是另一个较为典型的观点。此观点虽强调地方政府，却视其为市场代理（agent），行为取决于类似市场结构的财政分权。代表学者如蒙蒂诺拉、钱颖一和温加斯特（Montinola, Qian & Weingast,1995），他们强调“中国式的财政联邦制”——中央政府维护竞争秩序，地方政府为扩大财政收入，只能参与类似市场竞争的区域竞争，自我改进效率，因而诱发经济（尤其非国有部门）蓬勃发展。与之契合的两类研究，一类侧重内部治理，如戴慕珍（Oi, 1992）强调政府为创造财政收入，组建“地方发展国家”（local developmental state），对外招商引资，对内扶持产业。另一类则强调适应环境，如陶然等（2009）说明为能回应作为央地互动框架的“分税制”，地方乃结合土地开发与对外招商，发展出“收入最大化”的方案。

地方政府作为财政联邦框架下的“行动者”，其行为与民营/私营企业类似，均反映成本-收益，争取外资也是“将本求利”，所以财政联邦观点的本质仍为市场解释，也因此难免面临类似质疑。首先，如果招商引资目的在增加财政收入，为何偏好“税负减免”作为招商手段？毕竟，今日的减让未必保证未来的回收，且手段或将戕害目的，不免让人存疑。其次，地方若意在财政收入，未必非得依赖外资，因外资享受各种优惠，利税贡献有限，加上较难任意汲取。但少见地方政府招募内资，可见招商似非只为财政收入，外资指标本身就是政绩。最后也是最根本的问题，地方政府的招商，究竟基于经济目的还是政治考量？若是前者，招多招少视自身需要而定，招商引资应有上限；若是后者，招商意在展现政绩，那么数量既与需要无关，更得较同侪出色，地方政府间常会不计成果、层层加码，彼此激烈竞争。后者正是“招商引资”的特征。

市场解释的问题，在其预设“外资流动取决于经济需求”。对此，我们可以比较东部与西部省份的外资流入。从图2中可见，相较于投资环境更好、平均获利更大的东部省份，西部的外资却增速更快，交叉点则是启动区域平衡战略的十六届三中全会后。此外，在市场发展趋缓、景气较低迷的2007年到2009年，西部增速也更为明显。再从微观面来看，根据笔者调研，自2000年中期之后，不少台资虽感西部环境不佳，但受各种优惠吸引，还是纷纷展开内迁。换言之，此类外资的流向，主要受政府政策所驱动。外资流动既然独立于经济需求之外，就只能乞灵于市场解释之外的解释了。

（二）外资流入的政府解释

根据政府视角，驱动外资流入中国的关键不是市场获利，而是招商引资政策。招商引资的主体，则是中国的地方政府。但地方政府为何如此关键？最完整的解释来自晋升竞争观点。它认为地方政府扮演要角，其激励来自国家内部，而非实际发展需要。此观点历经荣敬本等（1998）、白素珊（Whiting,2001）、金山爱（Edin,2003），完成于周黎安（Li & Zhou, 2005；张军、周黎安，2008；周黎安，2008）的研究。它主要强调中央/上级基于“相对政绩”考核，并以“职务晋升”作为激励，下级政府则资源丰富，能力巨大，如愿奋力一搏，自不难引入外资。由于招商引资是政绩考核的重点，地方官员因而奋力招商。对此，我们可以参考昆明市围绕“招商引资是第一政绩”所展开的工作布局（沈荣华，2013: 137～145）：

（昆明政府）要求全市干部牢固树立：“工作有轻重，唯招商最重；工作有缓急，唯招商最急；实绩有大小，唯招商最大”的工作理念……招商引资成为昆明经济发展中的头等大事，政府上下各个部门都成立招商局，并都分配到了相应的招商引资任务指标，形成了一种全员招商的态势……确立“没有与招商引资无关的领导干部，没有与招商引资无关的部门，没有与招商引资无关的岗位”意识。（要求）县市区委书记用1/3甚至1/2的时间和精力来学习招商引资，县市区长用一半甚至2/3的时间和精力来抓招商引资，常务副县市区长用全力以赴、专心致志抓招商。

上述案例说明了在现有政府体制下，地方政府“招商引资”的强烈冲动。配合政府解释的分析，还有一些文献涉及政府招商的手段，如张军等（2007）强调“间接手段”，也就是通过投资基建，改善投资环境，借此吸引外资。此外如研究一线招商的刘震涛等（2006）则侧重强调结合服务与优惠等“直接手段”，特别是地方政府竞相允诺优惠，因此形成地区间税收竞争（张晏，2007）。但无论基建投入或政策优惠，都是依靠“财政补贴”来吸引外资，至于补贴多少，取决于政治逻辑，而非经济理性。此处可以笔者访谈作为微观面的证据。

这个镇上没有没享受优惠的台商，绝大多数台商享受多种优惠，例如外商投资的税收减免、产品出口的减税退税、土地使用费的减免、土地出转金的折让（协议地价）、入园入区的水电各种补贴，还有各种靠与地方政府协议的台面下补贴——“两免三减半”可以谈成“五免五减半”甚至“十免十减半”，有好多企业到尽头没缴过税。里头最厉害的是地价减让，早来的企业不花什么钱就拿到地了，现在要搬迁或转让，1公顷5百到6百万，转手就是好几亿，靠生产销售100年赚不回来。现在高科技企业还能低价拿地，（地方）政府左手花钱收回土地，右手又马上廉价转给它们（外资），这当然不是为赚钱，而是拼政绩指标，投资优惠之巨大，台商当然趋之若鹜。（2006-8，东莞，台商）

根据上述访谈，我们可以检讨前述观点。首先，解除管制观点有误导之嫌，地方政府绝非招商的阻力，反而可能是最大的助力。其次，财政联邦解释虽然合理，但不够完整精确，政府招商未必反映发展需要，也非一味追求财政收入。反之，晋升竞争既凸出地方政府的关键角色，又说明优惠作为主要手段，同时还点出其背后具有政治理性，因此最能解释中国天量外资从何而来。

但此处晋升竞争解释仍然有其不足。首先，政府既能承诺优惠，企业必将投入寻租（Krueger,1974; Bhagwati,1982），外资若苦于投入，恐将望而却步（Habib and Zurawicki,2002），但这明显未在中国发生。根据作者调查，相较内资企业，外商应酬官员者极少，官员抽取资源也难，即便语言相通的台商港商亦然。政府干预连带的寻租腐败，为何受到遏抑？什么机制在发生作用？政府解释对此语焉未详。

其次，晋升竞争解释将中央/上级视为所有动力的来源，忽略地方、企业的能动性。根据笔者调研，一方面，虽然中央给定招商方向，但在运用手段、优惠大小等方面，各地政府迥然不同，前后任有时差别甚大。地方有些做法，如私授优惠、恶性竞争，中央屡禁不止。可见，地方政府竞争外资的动力，并非全为中央/上级塑造。此外，晋升竞争也轻忽了企业角色：似乎只要政府拿出政策，企业只能如数回应。但据笔者调研，在招商引资的政企博弈中，企业不但反复挤压政府优惠，同时还鼓动区域竞争，故千万不可以被动视之。

再进一步看，晋升竞争仍属结构层面的分析，不涉及微观行为者，也不讨论互动过程。因此，对地方政府何以“前仆后继”、无法自拔地陷入招商竞争，无法提供深刻而完整的解释。鉴于上述理由，笔者将提供一个基于政企互动的解释，讨论在央地分权、晋升竞争的结构下，政企双方的行为激励、互动过程及其互动后果。换言之，笔者将提出一个微观制度的分析，说明中国如何创造外资奇迹。

三 地方政府与外资企业间的双向寻租：激励、行为与互动

基于上述，本文将尝试就地方政府与外资企业间的“政企互动”进行考察，提出一个基于“双向寻租”的中国“外资奇迹”的解释。在解释之前必须说明，本研究的焦点在：西方制造业投资中国的外资企业，与中国沿海地区的地方政府间的互动。至于为何侧重制造业外资呢？当然一方面这是中国最主要的外资，对此可以参考图3，制造业外资投资最高曾达到全部吸收外资的七成以上，近年也还是维持四成以上的比例。另一方面，它们也是对中国来说最重要的外资，中国要靠他们走向国际市场、创造出口增长、提升产业技术。也因此，制造业外资投资中国的姿态最高、条件最好，促成了一轮在制造业外资与沿海地方政府的竞逐与互动。这些制造业外资主要流入的区域，当然是中国沿海，尤其是珠三角与长三角两个区域。对此，笔者将曾经蹲点访谈的调查点及调查时间，放在本文附录以备参考。

（一）地方政府与外资企业寻租与反向寻租

中国地方政府到底如何招商引资，才得以成功吸引大量外资？在回答此问题之前，不妨考察一个实际的投资协议案例。

那次还没来（大陆）之前，就有10多个地方政府通过朋友联系，但是因为时间有限，只能考察6个地方，每个地方都拿出最大诚意，提供各种好处，拜托我们去投资。（举例而言）过程都是最好的接待，出面的都是最大的领导。（为何最终落脚昆山？）比较各地的环境与优惠，选整体条件最好的呀。（地方政府为何拿出这么多好处？）地方当然也有好处呀，例如就业呀、税收呀、各种经济指标呀，（所以）你要我去，当然就得拿出好条件。（但是就业多是民工，又给我们税收减免）。起码领导有好处吧，私下好处不说，昆山历届的领导都像坐直升飞机，一路往上升官。我们的投资是给领导创造政绩，他们怎能不拿出好处呢。（2007-7，昆山，台商）

根据上述描绘，我们不难看到：招商引资过程部分类似“传统寻租”，只不过传统的寻租是企业向政府寻租，此处则是政府向企业寻租：多个争取“超额获益”的地方政府，环绕某个能够创造超额获益的目标企业。此时，地方政府类似传统寻租者，为得外资落地的获益，努力示好并应酬外资，同时允诺各种优惠；反之，外资企业则类似传统设租者，基于其创造获益的能力，逼迫对手将部分收益回馈为投资优惠。换言之，两种活动内容类似，均为“直接非生产性行为”（directly unproductive activities），但主客形势异位（参考表1的对照）。我们不妨将其称为“反向寻租”。

根据笔者看法，在外资投资中国的过程中，政企双方的互动既存在（传统）寻租，也存在“反向寻租”。在中国这样政府能力强大、深入广泛介入经济的社会中，传统寻租必然盛行，但是因为央地分权、晋升竞争的背景，衍生“反向寻租”式的政企互动，后者则通过投资选择与投资迁移，部分拉平了政企间的不平等，遏抑了政府的施政怠惰、任意干预或无度汲取（周雪光，2005），适度节制了传统寻租。外资无须如本国企业整日应酬官员，也不致因此降低投资意愿。另一方面，“反向寻租”的过程，给政府创造出竞争压力，给外资提供大量补贴，因此对外资形成了“一手市场获利、一手政府优惠”的投资引力。由于外资落地，政企等于互蒙其利，双方都乐此不疲，中国成为“外资天堂”（heaven of FDI），资本源源不绝流入。

“反向寻租”影响所及，改善了地方的投资环境，包括有形的基础建设与无形的服务、管理与市场建设等（Shirk,1994）。在此同时，也创造出：（1）外贸增长；（2）经济增长；（3）体制转轨等，形成所谓“中国奇迹”（Cheng and Kwan,2000）。但从另外的角度看，中国经济结构也出现：（1）投资集中（如基建部门）;（2）结构失衡（低端制造）;（3）重复建设（过度竞争）等，还进一步引起：（1）国资流失（资源廉让）;（2）污染输入（容忍污染）;（3）劳工竞次（压缩权益）;（4）贸易失衡（如中美之间）等问题。换言之，双向寻租的互动模式，既解释了“中国式/社会主义市场经济”的成就，也点明其问题。

（二）反向寻租的机制与过程

进一步考察，前述传统寻租的情境是，一个可以管制市场进入、创造超额利益的政府，环绕着一群寻求垄断地位、竞争超额利益的企业。但我们在中国沿海观察到的政企关系，却是一个可以排除他地机会、创造政府业绩的企业面对一群寻求大量投资、争夺政绩财税的政府。此时，我们若能跳脱传统狭义“只看企业收益”的角度，那么外资企业（尤其是高、大、新，被列为重点争取对象的外资企业）将可以给地方政府/官员创造“竞争优势”，将其余竞求表现的政府/官员甩开，并为其创造出“超额收益”（可以类比为“租金”，后文对此有所厘清）。从这个角度看，地方政府/官员可被视为“寻求垄断”并借求“超额收益”的寻租者，而重点外资则可以视为“创造垄断”并抽取“寻租者收益”的设租者。换言之，经典寻租是一个创租政府，多个寻租企业；反向寻租是一个创租企业，多个寻租政府。后者中政企地位已悄然易位。

进一步考察，这样的“反向寻租”如何发生？这当然与中国式分权体制，即“财政分权、政治集权”（Montinola, Qian & Weingast, 1995;Blanchard&Shleifer,2001; Xu,2011）脱不了关系。首先，因为财政分权体制，一方面中央放权地方，因为分灶吃饭，滋生财税激励，地方政府于是各有追求，形成上述分析中的“复数政府”。另一方面，地方政府控制审批、土地、信贷、税收等权力，有资源或能力参与各种寻租的竞争。其次，因为“政治集权”，所以中央奖励外资，地方就竞争外资（Shirk, 1994; Huang,2008）。固然财税激励会促使官员寻租，但“晋升考虑”起码同样关键——毕竟，职务晋升代表各种激励的全面提升。也因此，官员对企业的重视，并非专注于其投资的“实惠”（见后续分析），更重要的是外资进驻创造的“政绩表现”。尤其所谓高大新企业，在能见度上，更可以“一家抵一万家”，特别为地方政府所重视。晋升激励所驱，招商火力全开。制度背景如此，政企关系于是倒挂，“反向寻租”于是出现。

回头来看，我们此处对于“反向寻租”的理论类比，必须在两个层面上放宽经典寻租理论的假说。首先，经典寻租理论预设单一政府、层级式的政企关系，这对一般“民族国家为单元、中央政府为焦点”的“单一制国家”进行分析，当然属于合理预设。但观察改革开放后的“中国式分权”体制，既存在复数政府，政府间也存在激烈竞争（张军、周黎安编，2008；刘亚平，2007；周黎安，2008; Montinola, Qian and Weningast,1995）。此外，本研究所讨论的国外投资，在广袤的中国境内，可以自由移动、选择区域，与前述多数政府为谈判对手（张晏，2005: 47～83；傅勇，2010; Keng,2010）。因此，在分析中国的外资问题时，似乎需要放宽经典寻租的“一个政府、多数企业”的预设。

其次，在克鲁格（Krueger,1974）创造性的运用“租金”一词，类比因占据供给有限的要素（李嘉图式“地租”）而获得的超额利润后，逐渐建立起现代“（经典）寻租”的概念。我们若师法于此传统，再配合前述的复数政府的设定，则“租金”不仅可以视为“企业所得”：企业在彼此竞争过程中，因占据某些要素、获得竞争“优势/垄断”，并因此取得的超额利润；还可以进一步衍生类比为“政府所求”：政府在彼此竞争过程中，因为占有某些条件（例如重点外资的入驻），获得（政府间）竞争中“优势/垄断”，并因此获得的超额收益（如地方财税、官员晋升、官员私利等）。换言之，相较于经典寻租的用法，“租金”的概念或许也可以有所放宽，方便我们观察政府竞争中官员的行为激励。因此本文的研究问题是：政府若处于类似“寻租”情境下，有没有可能也有类似的“寻租”冲动？

当然，若经更严格的条件设定，此种“反向寻租”的政企互动，必须要求如下四项制度前提。首先，从寻租方（地方政府）来看，必须具备如下要件：

1．存在多个禀赋相近的竞争主体。也就是说，必须得有相当数量的各级政府或各国行政区域，均有条件参与外资竞争。

2．若占有“垄断地位”可取得超额收益。此超额利润便是“租金”，此乃“寻租者激励”，亦即政府一旦成功争取外资，将可占有

竞争优势（“相对垄断”的地位），并为其创造各类收益。

其次，同样的，但换个角度，从设租方（外资企业）角度来看，也须满足如下要件：

1．拥有创造“垄断地位”的能力。关键在于资本的自由流动，没有严苛的法规限制，或太多的实际困难，阻碍资金/企业的进入与退出。

2．争夺“垄断地位”者可提供相当回报。此乃“设租者激励”，例如在投资谈判过程中，外资企业可以争取大量政策优惠。

综合上述，若落到现实来看，“反向寻租”能否成立，核心关键在：（1）外商投资能否带给地方政府垄断优势，并取得超额利润（寻租者激励）;（2）政府招商能否通过取得预期利得，回馈外资企业“优惠减让”（设租者激励）。若两者均是，则双方不难一拍即合，反向寻租自然形成。

（三）反向寻租行为者的激励及其行为

根据笔者看法，“反向寻租”形成于地方政府与外资企业的互动过程中，不能简化为分权结构（“财政联邦”）或中央考核（“晋升竞争”）或两种力量结合（Xu,2011）的结果，作为主要行为者的地方政府与外资企业，均有各自的激励与行为逻辑。

我们现就地方政府的激励与行为进行分析。首先，地方政府的决策来自地方领导，通常是地方政府一、二把手。因为，决策非中下层所能置喙，更与一般公众无关。其次，在中国财政分权、晋升竞争，加上存在腐败机会的背景下，官员的激励大概可分四类：（1）地方发展；（2）财税收入；（3）个人政绩；（4）个人收入（郭广珍，2009）。对决策领导而言，第一项是公共的，第二项是半公共的，后两项则是私人的。根据产权理论，理性个体倾向牺牲公共利益成就私人利益。因此在招商引资的协议过程中，地方政府常见几项“决策偏向”（policy biases）。对此，我们可以先参考外商访谈。

你要政府减少税收，这不可能，企业好或不好，地方发展或不发展，（政府）税收一定要收到的。（企业）除了该交的得交（法律规定的），领导也不能不打点。所以你们问：领导重视政绩还是好处，根据我这些年来的经验，我跟你说，有的重视政绩，有的只在乎好处，大部分是两个都要。（2007-8，东莞，台商）

我们来整理一下其中机制。首先，代表官僚利益的政府决策，往往会倾向减让公共获利（如环境保护、征地补偿、当地就业等），借以增加政府获利（如财税收入、审批规费、经济指标等）。其次，展现领导利益的政府决策，往往会倾向减让政府获利（如财税收入、审批规费等），借以增加领导个人获利（如政绩表现与贪腐机会）。最后，受制本任领导利益的政府决策，往往会倾向减让后任获利（政绩表现与贪腐机会），借以增加本任获利。前面自然可以理解，最后则可以参考下则访谈：

（之前的僵局怎么解决的？）因为市长准备要动了，他当然希望赶快谈好，政府这边立场就比较松动了，（因为）不想把政绩留给下一任。（2006-8，昆山，台商）

换言之，在协议招商的过程中，出现决策者合法侵占公众、政府和后任的机会，加上官员任期既短暂又不确定，“有权不用过期作废”。因此，攫取机会搭配时间压力，招商引资往往成为地方施政的第一优先，经常动员全体人员，不惜一切代价。由于招商冲动极高，土地无偿出让（殃及后任）、后续税收减免（殃及政府）、污染视而不见（殃及公众），就丝毫不难理解。

另一方面，招商引资“一个铜板敲不响”。地方政府纵有强烈激励，外资企业是否响应呢？这得分析后者的行为激励。企业投资目的在于获利，获利一般有三个来源：（1）制销获利（基于企业生产与管理，得之于市场者）;（2）制销补贴（对要素或产品的补贴，例如入区水电折扣、税负减让、出口补贴、社保补贴等）;（3）投资套利（基建前置、土地廉让、建厂贷款、地方配套投资等）。第一项得之于市场，姑且不论；后两项则得之于政府，他们既然全力罗致，企业自可借机索求，也因此牵动外资流向（Tung & Cho,2000）。问题是从政府争取的“权益”（即投资优惠），往往不如预期的可靠，因此存在“估价过高”问题。对此可先参考笔者之前一份田野札记：

在南方中国一个外资云集的城市。一眼望去，左边不是台商协会的郭会长吗？比邻而坐那位尊贵的先生，高居内陆某自治区的人民政府副主席，主席右边是3位分管经贸的主管，再下去是负责贸易、观光等的10位部门领导。再看看郭会长左边，两位常务副会长及监事长，再过去也是10位协会主要干部。这样的安排，明显是刻意表现对等。但东莞顶多是个地级市，台协更是个再边缘不过的民间组织，这种对等的格局到底打哪来的？招商说明会后发现，原来这个招商之旅，不但自设鸿宴，附带歌舞，美声美酒，宾主尽欢。过程中每位贵客还被一一献上纯洁无暇的“哈达”，临行时也没忘捎上两瓶当地上好白酒。隔段时间，我们熟悉的常务副会长在电话里邀约考察，我好奇地问：“真打算组团过去投资呀？”回答：“哎呀，多考察、多比较没错的啦，常常能要到想象不到的好处。”（田野札记，2007-7，东莞）

我们再参考外商访谈。“（谈及土地低价转让）好多台商原来在台湾呆不下去了，过来前根本做梦也没想到，来这里还没开始生产（在谈判投资的过程中），就先赚到天价的利润。”（2007-1，东莞，台商）。但是这些企业在落地后也浮现相当的风险：

领导换了，前面承诺的，后面的不一定会承认。（那么签合同呢？）你又不是同政府签的，你既然过来（投资）了，就要接受大陆政府的领导，但政策法令说变就变，过几年可能一切都不算数。（2006-8，东莞，港商）

每个台商都一堆辛酸，（当初）一听这么好就来了，结果呢？（地方政府）也许做不到，也许不愿意做。之前说得天花乱坠，等你资金汇进来了，他那边就不认账了，这叫“开门招商，关门打狗”。很多台商都是被骗来的。（2008-7，深圳，台商）

我们再整理一下其中机制。首先，由于政府体制不同，外资企业常误认领导承诺为政府承诺（如权宜做法、私下补贴等）。其次，由于合同效力不同，外资企业经常误认协议权益为法定权益（如合资安排、税负减让、厂房租售）。最后，由于政策制定过程不同，外资企业经常误认政策法规不会轻易变动（从税负通关到用工、公安等各种中央与地方政策）。换言之，政府所允诺的各种“权益”，很可能被投资的企业高估。

虽然不乏“存心欺骗”,但因为下面原因，取之于政府的权益往往很不稳定。首先，这些权益都具有特殊性、暂时性，未必符合法规，加上适用于少数对象，政府很容易单方面变更。其次，中国对产权保护不足，协议得不到足够的尊重，司法也未必能够有效救济。最后，中国属于威权体制，法规政策制定与变更时，既未必咨询适用对象，也未必太考虑施行后果。也因此，外资实质得到的，往往少于政府允诺的，相对其之前的协议，优惠经常被严重高估。

综合上述，在招商引资过程中的“反向寻租”，奠基于地方政府与外资企业的相互需要：前者为能换取外资落地，实现领导好处，不惜提供大量优惠；后者则为换取产销之外的额外获利，争取政府优惠，因此大举投资中国。双方都具有强烈冲动，一拍即合，外资因此快速流入。但如此一来，各地政府引进的外资，很可能超过地方实际需要，而流入中国的外资，也可能高于企业原有的投资规划。换言之，受政府补贴驱动，双方在既有的“投资需求”上，又额外创造出不小的外商投资。中国的外资奇迹就这样被制造出来了。

四 反向寻租的自我强化与结构锁定

由于政府、企业互蒙其利，招商过程中的反向寻租乃得持续不断。但若时间一久，政府了解所招外资，很多意在套利；外资也发现所得优惠，其实未必值得。双方能否更新信息，回归经济需求，减少超量引进的外资？根据笔者考察，情况远非如此。在反向寻租的过程中，双方都基于自身利益最大，发展各自“应对策略”（coping strategies），结果都堕入“自我强化”的过程，双方深陷其中。反向寻租因此越演越烈。

这样的过程开始于企业，企业既然以寻求整体获益（概念上可以分为“市场获利”与“政府优惠”两块）为目的，由于优惠的信息并不透明——有些无法公开，有些需要议价探底——为能最大化其获利，外资必然增加各地比价的机会。根据我们的访谈，台港企业在落地之前，起码会耗费6～8个月，甚至长达2～3年的时间在各地选址，一方面搜集信息，避免遗漏承诺巨额优惠的区域，另一方面还能来回砍价，逼迫各地层层加码，外资因而乐此不疲。但对地方政府而言，由于外资考察后投资概率下降，为能增加吸引外资的数量，只得接待、洽谈更多的外资；同时因为竞争对手增多，比价砍价也更频繁，地方政府也只能不断加码优惠。换言之，双方在“反向寻租”的结构下，为了最大化各自利益，反向寻租将更加强化，造成：（1）更多地方政府加入，竞争有限的外资；（2）因此挤压出更大优惠，意图获取外资落地；（3）更多优惠又吸引更多的外资，加入寻求优惠的招商过程中。

反向寻租于是激发一轮轮“自我强化的循环”（David,1985），不断的扩大，卷入并强化压力，越来越多的政府与外资深陷其中。当然，整个故事并未终结，上述反向寻租的结构，不只发生在政府外资间，还刺激地方政府的竞争，进一步回头推动又一轮的政企博弈。

新一轮的竞争发生在争取外资的地方政府之间。由于招商活动必须投入先期成本，组建招商队伍、报销接待经费、耗费洽谈时间、提供基础建设等（孙开、周淑梅，2011），这都是“沉没成本”，多数无法回收，加上官员任期有限，若未及时表现，机会稍纵即逝（耿曙等，2016）。这些成本（与机会成本），都有赖外资最终落地，才能回补之前投入。因此，外资在初步确认选项后，各地政府便启动割喉竞争：随着时间推移，先期成本投入越大，招商之争越不能输。地方政府更必须加码优惠，一面强化吸引外商，一面吓退其他对手。结果使反向寻租的过程又再次被强化。

其中特别困扰的是，政府的投入或优惠，取决于竞争过程中对手的出价，在进入地方的“割喉竞争”前，各方都无法预知成本（从而及时退出）。由于“沉没成本”问题，竞争之中的各方只能再加码优惠，结果招商付出的代价，有可能超过其带来的获利。但对地方政府而言，“惨胜”好过“惨败”。这样下去，政府将走向无法退出、没有底线的“让利竞赛”（车晓蕙、陈钢，2003），因此源源不绝地创造优惠，又持续不断的卷入外资。换言之，反向寻租通过自我强化，将越来越多的政府与外资卷入其中，还使卷入其中的双方越发难以脱身，形成“锁定”（lockin）效应。如此一来，在既定制度环境下，政企互动模式一旦形成，中国将很难走出“让利竞赛”式的招商引资。

退一步检讨，在“招商大战”的过程中，除了最后外资落地的区域外，其他区域的所有希望都将尽成泡影，其他政府的所有投入，都将全数白费。前述大量资源（包括所有时间精力、挤占公务、资源耗费、考察设点，甚至还有如整地、建路灯各种前期投入，“七通一平”），均在反复“考察-议价”的过程中耗费消散。同样的，企业在觅地设厂的过程中，经年累月的穿梭考察、各方谈判，事后也证明纯属浪费。换言之，从个别政府/厂家来看，虽然可能是成败存亡之争，但就社会总体观察，耗费资源之所争的，不过是各方间的“转移”。不论何者胜出，都属经济体内成员，谁得到意义都不大；但却在竞争转移的过程中，耗费本可从事“直接生产性活动”的资源。此即“传统寻租”导致的“资源耗散”，反向寻租虽有悖于传统寻租，但两者引起的社会浪费，本质并无二致。

若从长期的角度来看，由于“反向寻租”所促成的政府“过度补贴”或“过度承诺”问题，造成外商投资中国的门槛过低，因此往往存在“过度进入”的问题，其中尤其以华人资本最为明显。但就长期经营效率来看，这些进入的资金不见得都适合生存于中国的经济环境中，但由于地方政府的政绩需要，这些被“反向寻租”所吸引的企业，或者重复建设、过度竞争，或者未能顺利退出，造成许多外资企业名存实亡、资金烂尾的问题。

五 结论

中国改革开放是人类历史的大事，从没这么多人这么快脱贫致富。改革开放在进入20世纪90年代后，中国持续、高速增长的关键在其参与全球生产。成功的故事则始于招商引资，大量资金夹带高新技术、海外市场、管理模式、经营理念进入中国，结合其富余要素如勤奋劳工、广袤土地，创造出更上一层楼的经济奇迹，又称“中国奇迹”（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。招商引资既然如此关键，可是研究，尤其制度层面切入，相对有限。问题还是在将其视为自然而然的市场过程：外资流入是受要素吸引的结果，自然无须额外解释。

但是根据本文的分析，中国吸引外资的关键在于地方政府，他们不但不是阻力，还是中国成为外资奇迹的关键。那么，地方政府如何招商？外资又为何落地？双方互动的过程，被作者称为“双向寻租”，既有传统的企业向政府寻租，也有特别凸显的政府向企业寻租，后者迫使政府提供大量优惠，而外资则受其引诱纷纷投入。这种互动模式一旦形成，还将不断自我强化，政府、企业越来越卷入其中，也越来越深陷其中，双方都难自拔（Pierson,2000）。就这样，各地政府引进的外资，很可能超过地方原来的需要，而流入中国的外资，也可能高于其原有的投资规划，外资奇迹就这样被制造出来了。这才是“中国特色”的招商引资，从这个角度讲，本研究对中国如何参与全球生产，提供了一个制度层面的解释。

之前对外资企业与地方政府的互动研究中，虽然不乏深入、透彻的田野调查（如黄玉，2009；欧阳静，2011），但多将其嵌入整体的国家社会关系中，综合了结构与个体层次，却未就其过程总结出明确的理论解释。也因此，本文是从地方政府与外资企业的互动入手，分析中国外资涌入的起因、过程与后果，希望能以此作为理解整体中国经济社会变迁的一个侧面，帮助揭示改革开放过程中，涉及不同社会组成要素和多重面向的社会互动过程。

如果把中国吸收外资作为一个案例，我们可以从中看到，跨境投资、全球外包背景下的“资本优势”，竞相崛起的发展中国家，往往沦落入“趋底竞争”（race to the bottom）的境地（叶静、耿曙，2013），并因此形成一套相对扭曲的制度体制。表面看，这些国家取得了外资，参与了出口，创造了增长，但深一层看，他们往往付出过高的代价，而且如中国案例所显示，这样竞相“磕头”的招商体制，一旦束缚加身还不易解套。这是中国的困扰，也是发展中国家的可悲。在中国之内，“趋底竞争”发生在区域之间，而中国之外则存在于国家之间（Evans,1979），在这个意义上，我们从中国研究中看到了“地方政府”与“外资企业”的互动模式，谁说这种模式不会存在于中国之外呢？

附录：作者调研记录

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（责任编辑：孙瑜）