网络公关监管主客体关系：失衡与重塑
【摘要】 网络公关监管客体偏好推动网络公关异化、异化现象倒逼监管主体进行监管、监管主体对网络公关异化回应性差等网络公关监管主客体关系失衡引发了应如何重塑网络公关监管主客体关系以优化网络公关行为的思考。本文认为网络公关监管缺乏明确的主管部门，相关法律法规存在盲障，监管客体低风险规避等多因素作用导致了这一关系失衡。通过明确职责，构建“三管齐下”的监管格局；立法先行，破除法律法规的盲障；加大打击力度，提高网络公关异化的成本等方式方法将极有可能重塑网络公关监管主客体关系，优化网络公关行为，消除网络公关异化现象，充分保障受众权益。
【关键词】 网络公关异化 监管主客体 关系失衡 重塑
网络公关，即网络公共关系，是指组织为了塑造良好的组织形象，提升组织知名度，借助于联机网络、通信设备和数字交互式媒体，与公众双向互动沟通以实现组织公关目标而开展的一系列活动。网络技术的飞速发展使得网络公关成为政府和企业实现公关目标不可或缺的方式。而企业逐利的本质致使其在开展网络公关活动中不断暴露杜撰口碑、歪曲事实、操纵舆论、暴力营销
等网络公关异化现象，因而必须强化网络公关监管以有效遏制网络公关异化现象。但由于目前我国网络公关监管尚缺乏明确的主管部门，相关法律法规存在盲障，监管客体低风险规避等致使网络公关监管主客体关系失衡。本文将对网络公关监管主客体关系失衡现象及原因进行分析，并提出重塑网络公关监管主客体关系的建议。
一、网络公关监管主客体关系失衡的主要表现
在市场运作机制下，网络公关监管客体往往利用自身匿名度高、分辨率低、流动性大等特性以及先进的网络工具和技术手段巧妙避开政府监管，使得网络公关监管主客体常现资源掌握极不对称的局面，致使监管主体处于极为被动状态而无法达到网络公关监管机制的预期效果。这一监管主客体关系失衡主要表现在监管客体偏好推动网络公关异化、网络公关异化倒逼监管主体进行监管，以及监管主体对网络公关异化回应性差等方面。
（一）监管客体具有推动网络公关异化的风险偏好
网络公关监管客体往往具有推动网络公关异化的偏好，并从其滋生的网络公关异化现象中实现正面收益内化而负面影响外化的目的。据北京市公安局统计，2013年50%以上的网络发帖均出自网络公关。企业这种推动网络公关异化的偏好主要体现在以下几个方面：一是借助网络推手扩大品牌的宣传力度和企业的销售业绩，刻意炒作、杜撰口碑，以影响其公关对象的购买决策，实现企业臆想中通过炒作形成正面积极的口碑效应进而开拓市场的目的；二是借助网络“打手”或“枪手”通过人为操作在互联网上大量炮制、散布诽谤言论攻击、诋毁、谩骂竞争对手，如利用论坛、贴吧等发表对个人或企业的恶评，以各种社会身份拟定问答稿件，伺机对竞争者品牌制造线上线下双管齐下的品牌诽谤等；三是为了掩盖事实真相、混淆视听，借助网络删手利用信息删除技术、信息屏蔽技术和信息转移技术等不同的删帖技术随意删除针对本企业的负面网帖或针对竞争对手的正面网帖。这种低风险规避的态度和做法使得多数网民以一种非正常的“围观”形式被动表达态度和诉求。而在健全的市场经济语境里，网络公关客体行为致使网络公关异化的成本应当较高，企业应当采取有效的风险规避措施来防范可能遭受的风险损失，促进企业生存环境的良性互动。
（二）网络公关异化倒逼监管主体进行监管
尚处于初步探索阶段的网络公关监管，其主体的行动严重滞后于网络公关异化现象，形成网络公关异化倒逼监管主体进行监管的局面，成为网络公关监管主客体关系失衡的又一表现。倒逼机制原是银行经济学的术语，在强政府干预的经济体制条件下，大量的国有企业和地方政府出于自身利益往往压迫商业银行不断增加贷款从而迫使中央银行被动地增加货币供应，形成所谓的倒逼机制。而网络公关语境中的倒逼机制却恰恰显示出了政府监管的薄弱而非强政府干预。网络公关语境中监管主体的行动往往是在监管客体通过论坛发帖、网络软文、博客、网站专题、搜索引擎竞价排名、搜索屏蔽等多种方式不遗余力实现其私利最大化致使网络公关被异化、市场正常秩序被扰乱、广大民意被绑架、他人权益被侵害之后迫于维持正常的市场经济秩序、保障公民合法权益的需要而产生。由此可见，监管主体的监管缺乏有力的前置约束机制，归因于此这一倒逼机制产生出明显的负外部性，即监管客体形成自我约束的惰性疏于自我控制自身行为。
（三）监管主体对网络公关异化回应性差
网络公关监管主客体关系失衡还表现在监管主体对网络公关异化回应性差。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调所制定的政策方针、所作出的战略部署和重大决定对现实的回应性。政府如果没有有效的回应性与敏捷的回应机制，政府的责任性无法真正转化为有效的公共服务，也就无法真正实现责任政府的服务性。在网络公关监管中，由于网络公关异化所带来的相关利益主体权益和正当利益严重受损、社会影响较为恶劣等一系列严重后果时，监管主体缺乏有效灵敏的回应。监管主体在缺乏完备的网络舆情的监测、预警机制的基础上，对既已造成恶劣影响的网络公关异化现象又尚缺完善的网络危机应急预案；难以在网络公关行为异化后充分掌握主动权态度鲜明地发布正面信息以占领舆论制高点遏制媒体和公众的“想象空间”拦截恶意公关的负面报道；难以有效采取行政、经济或法律手段规制推动网络公关异化的幕后推手以给予其有力反击。诸如此类的弱回应性使得网络公关行为难以有效优化，而强回应性是实现国家与社会、政府与公民对接互动，在社会风险和转型危机的大潮中一起摸石头过河，从而达至善治的有效路径之一。
二、网络公关监管主客体关系失衡的成因分析
网络公关作为组织通过网络建立公共社群关系的有效途径，能够为组织获得及时便捷的信息反馈，促进组织与其公关客体加强沟通协调，进而帮助组织树立良好的组织形象。而良好的网络公关监管机制能有效约束和规范网络公关活动，遏制网络公关异化现象的发生。但由于网络公关监管尚缺乏明确的主管部门，使得网络公关监管呈现多头管理局面；相关法律法规存在模糊性和盲障性导致网络公关监管难以做到有法可依；监管客体低风险规避使其偏好推动网络公关异化等导致网络公关监管主客体关系失衡。
（一）网络公关监管尚缺乏明确的主管部门
导致网络公关监管主客体关系失衡的一大重要因素在于网络公关监管尚缺乏明确的主管部门，从而形成多头管理、多头难管、多头不管的残局。网络公关因其与传统公关的巨大差异使其无法类同传统公关拥有极为明确的主管部门，如工商部门和广告协会可作为传统公关的主管部门，而网络公关因其传播手段、传播效果、受众群体等多方面的特质使其在现阶段无法界定出其明晰的主管部门。就现状而言，国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、国家工商总局等四部门及其下设机构都承担着网络公关监管的责任和工作，多部门交叉监管的结局必然是“一放则乱、一管则死”，监管成效极差。早在2011年，该四部委在全国范围内联合开展了为期两个月的整治非法网络公关行为专项行动，各地共排查检测网站77.8万家、网站信息5.1万条、网页4.3万个、网站链接3.1万条，清查专线、托管服务器4.1万个。但网络公关因其市场准入门槛低、信息传播速度快、匿名性高等多方面特性使其鱼龙混杂，极易造成网络公关异化现象死灰复燃。因而其监管机制应是持续性、及时性、长期性的，而目前的多头监管的格局必然极大程度导致网络公关监管主客体关系失衡。
（二）相关制度的模糊性及法律法规的盲障性
相关规制网络公关行为的制度的模糊性和法律法规的盲障性亦是导致网络公关监管主客体关系失衡的重要原因。蒂莫西·A.O．恩迪科特在《法律中的模糊性》一书中指出，语言的模糊性在许多情况下常常导致法律适用中的不确定性，而法律适用中的不确定性又常常对法律及审判理论提出挑战。就涉及网络公关监管的相关法律条文与规章制度而言，目前中国互联网网络治理的法律法规中专门性法律虽已有2部、包含互联网法律规范的相关性法律已有13部、行政法规有40部、部门规章及规范性文件有542部、司法解释24件；中国互联网协会虽先后制定了《中国互联网行业自律公约》《抵制恶意软件自律公约》《博客服务自律公约》等一系列自律公约；草根性质的网民虽亦通过网络公共生活的需要制定了一系列自律公约，如《人肉搜索公约1.0Beta版》等，但一方面，部分制度仍呈现制度模糊性，另一方面，部分法律规章仍存在盲区。如部分自律公约仍然无法有效约束部分网民的行为，给予了其一定的活动空间，显现出此类制度的模糊性，使其无法具有足够的强制性和权威性。尤值得一提的是，虽相关互联网治理的法律条文众多，但旨在解决网络公关活动中暴露的争端的法律存在盲区。基于这些因素，法治建设的落后导致了网络公关监管主客体关系的失衡。
（三）监管客体低风险规避
企业、网络公关公司及其附庸网络“水军”、网络推手、“打手”等作为网络公关监管客体具有推动网络公关异化风险偏好的重要原因在于其推动网络公关异化的预期巨额收益与可能存在的潜在风险间的巨大鸿沟。即一方面是通过杜撰口碑、歪曲事实、操纵舆论、暴力营销等方式获得的巨额预期收益，另一方面是相关法律规章的模糊和政府监管的盲障使其行为受到的约束力弱。在此种弱约束力下的网络公关异化成本较为低廉。以删帖为例，按帖子来源（网站、版块、新闻、博客、论坛帖子、搜索引擎快照等）和删帖实效（快删和慢删）的不同，删帖收费也有所不同，一般每条收费300～12000元不等，但总体删帖成本相对低廉。权衡利弊之下致使这些网络公关监管客体采取低风险规避的态度和做法毫无节制地助推网络公关异化以牟取私利最大化。这种低风险规避的态度和做法造就了其将网络作为动员和抗争的工具，也使得多数网民以一种非正常的“围观”形式被动表达态度和诉求，成为导致网络公关监管主客体关系失衡的一大驱动。
三、重塑网络公关监管主客体关系
鉴于网络公关监管主客体失衡是缺乏明确的主管单位、相关法律法规的模糊和盲障以及监管客体低风险规避等多因素共同作用的结果，因而通过明确监管职责、构建“三管齐下”的监管格局，立法先行、逐步破除法律法规的盲障，加大打击力度、提高网络公关异化的成本等方式方法极有可能重塑网络公关监管主客体关系，优化网络公关行为，消除网络公关异化现象，充分保障受众权益。
（一）明确监管职责，构建“三管齐下”的监管格局
基于网络公关技术手段、传播效果和受众群体等多方面的复杂特质，其主管部门难以一刀切式地确立和划分到单一部门，在明确监管职责的基础上，构建“三管齐下”的监管格局不失为一剂良方。即通过网络空间客观存在的虚拟网权（虚拟公决权、虚拟裁判权和网络集体行动权）对网络监管客体行为进行监管和规制，以互联网信息办公室和工商总局及其下设机构为主的政府部门的监督管理，以及政府之外的行业组织、行业协会对网络公关监管客体行为进行监管，如公关行业协会、互联网协会、商会、消费者权益保护协会、网络推手联盟等，形成“三管齐下”、协同监管的格局，为促进网络公关行为良性发展配备多道防护网，过滤可能发生的网络公关异化现象。
此种监管格局下，虚拟网权、政府部门以及政府之外的监管主体通过如下方式实现各自的监管职责：首先，虚拟公决权、虚拟裁判权和网络集体行动权此三种虚拟网权通过相互制衡、相互协调构建理性互动的沟通协商公关场域有效祛除网络暴力现象，实现网络“水军”、网络“推手”“打手”等异化公关直接推动者的自律。其次，以互联网信息办公室和工商总局及其下设机构为主的政府部门强化信息甄别能力并形成强劲的信息侦查机制；强化网络公关监管的技术性引导，如从技术层面加强新闻论坛跟帖管理，在善意提醒、内容审核、删除反动淫秽帖的同时，积极遏制负面消极跟帖的广泛转载，并推行有限实名制，即在用户注册时必须实名注册，而发帖时，则使用匿名；进行行业整顿和开展行业自律教育等方式优化政府监管，提高政府监管效率，促使政府扭转现行监管体系中居于劣势地位的局面。最后，通过行业组织、协会等其他监管主体对其保荐、监督的企业进行监管的市场化方式弥补政府监管失灵，有效避免网络公关异化现象的发生。
（二）立法先行，逐步破除法律法规的盲障
实现网络公关法治是重塑网络公关监管主客体关系，优化网络公关行为的必备前提。而网络公关法治的实现路径大致可分成如下两条：一是由政府积极推进的从外至内的生成路径，即相关政府部门作为网络公关监管的主体，应当依据网络公关发展态势在立法层面逐渐修正、调整已有法律法规，适时制定并出台新的法律法规，以弥补现有法律的不足，使得网络公关有法可依，从法的权威性角度促使网络参与者严格遵守。二是通过行业自律和网民自律形成的由内而外的生成机制，即相关协会、网民草根组织在充分提高自身自律意识的基础上达成行业或群体共识，制定约束本行业或本群体行为的行为准则和自律公约，如由中国网络推手联盟制定的《中国网络推手职业道德规范》，提出包括“不得捏造或者歪曲事实、散布谣言，不得有意误导、伤害网民”“不得无故恶意抨击、诋毁他人或企业”等网络推手自律的十条职业道德规范，这一规范能够给予网络推手一定的威慑和约束。
以立法形式实现有法可依的网络法治无论采用哪种实现路径，都应当是为实现网络公关的共性价值，即理性、权利保障和权力制衡。
目前我国针对网络法治的法律法规已数目较多，对网络公关的运作方式和操作手段也已具有明确规定，在有法可依的基础上必须加大执法力度，让法律法规不仅仅起到威慑作用，更应该让僭越法律法规的群体及其行为受到一定的惩处和制裁。
（三）加大打击力度，提高网络公关异化成本
犯罪成本理论认为犯罪成本和定罪率提高了，犯罪率就会下降。在市场经济语境中，网络公关异化成本的提高也必然在很大程度上优化网络公关行为，抑制网络公关异化现象的产生。网络公关异化既是一个社会问题，也是一个经济问题，网络公关监管客体需要投入一定的资源来滋生网络公关异化现象，而与此同时，其公关对象消费者、诽谤打击对象、广大网民以及对其行为进行控制和监管的相关政府部门也会付出一定的代价。我们认为，要消除网络公关监管客体推动网络公关异化的风险偏好，必须加大打击力度，提高网络公关异化成本。
具体来说，网络公关异化的成本应当包括行为成本、物质性成本、心理惩处、法律惩处、社会惩处、定罪概率等六个方面。行为成本即网络公关监管客体为推动网络公关异化所耗费的有意识的努力。物质性成本即其为推动网络公关异化所耗费的财力、物力等物质性付出，及其可能受到的物质性惩处（如罚款）。要扭转目前存在的网络公关异化成本低廉而对其控制成本上升的困境，必须采用技术的、法律的、经济的等多种手段管制网络公关行为。如通过有限实名制、加大删帖难度、智能ID跟踪等技术手段，加大罚款力度、对屡禁不止的没收营业执照等经济手段，和健全法律体系等法律手段打击网络公关异化行为。
四、总结
网络公关的成功源于它的开放性、自由性、便捷性等特性，然而也正是它的这些特性为网络公关异化等非法活动提供了土壤。在民意被扰乱、是非被混淆、乱象丛生后，网络公关必然面临严峻的信任危机。要避免网络公关成为单纯牟利而无底线的推手，消除这类网络公关异化现象的发生，必须强化对网络公关客体及其活动的监管。就目前而言，重塑网络公关监管主客体关系是切实达到监管目的的重要前提。
我们提出的构建“三管齐下”的监管格局、破除法律法规的盲障、提高网络公关异化成本等重塑网络公关监管主客体关系之道，其本质是促进网络公关良性发展。通过重塑网络公关监管主客体关系，实现监管效应最大化，从而消除网络公关监管的梗阻。
需要指出的是，我们所提出的重塑网络公关监管主客体关系，在实践操作中，既要确保以企业为代表的网络公关监管客体的利益不被损害，又要充分保证网络空间个人隐私和信息不遭到不适当的对待。只有这样才能保证对网络公关活动进行监管时不因监管过度而因噎废食。
（苏忠林：中南财经政法大学公共管理学院副教授；曾青：中南财经政法大学行政管理专业2013级硕士研究生）