权力清单制度与政府管理创新
【摘要】 权力是政府行政的核心和合法性依据，政府职能实质上是行政权力在实践中的具体体现。政府管理创新的核心要义即是依法对行政权力进行界定和合理配置，并在此基础上推动政府职能转变和机构改革，推进管理方式创新，提升政府有效管理能力，推动法治政府和服务型政府建设。本文结合当下我国政府“权力清单”制度建设实践，从政府管理创新视角作了具体分析，并就两者间的逻辑关系从政府管理理念创新、制度创新和职能创新三个维度作了探讨。
【关键词】 权力 政府管理 权力清单 制度
党的十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”“权力清单制度”由此进入公众视野。从其建立的现实背景看，实际上是各级政府为了适应新形势下内外环境变化而对自身职能定位、管理方式、工作方法、技术手段等诸多方面做出的创造性调整和变革。从其工具性层面看，将“权力清单”作为政府管理创新的新尝试，其主要目标在于通过“全面清权、减权放权、标准配权、公开晒权、依法行权”，完善制度建设，进一步提升政府与市场、与社会间的良性互动关系，规范行政权力的运作，强化行政权力的责任和监督机制。在一些具体领域，如市场监管、公共服务等方面，通过权力清单制度，清理、确认和整合审批事项，进一步简政放权，让政府做到“有所为有所不为”，最大程度上激发市场活力，节约行政成本，这也体现了当前我国社会主义市场经济和社会发展的实际需要，同时也是实现政府管理创新的必然选择。
一、权力清单制度：一个关于政府管理创新的新视角
（一）权力清单与权力清单制度
党的十八届三中全会首次在国家层面明确提出“权力清单制度”；同时在公报中也指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。而开列权力清单，让权力公开透明，自然是把权力关进制度笼子的必要一环，也是建设廉洁政治的题中应有之义。”可见，权力清单制度已经被赋予更高层次的要求。
那么，何为权力清单？简言之就是要把各级政府和各政府部门所掌握的各项公共权力进行全面清理，并以清单形式公之于众，主动接受社会监督。何为权力清单制度？权力清单制度就是要明确界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。即权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么、不能做什么，便一目了然，这不仅是强化制度建设的重要一环，更是制度自觉、自信的具体体现。
作为一项制度，权力清单制度将权力边界和权力设置作为首要考量对象，同时将权力公开运行视为前提和基础，而权力公开运行并不仅仅要公开权力清单，还包括公开权力的过程和结果。这是推动政务公开、加强依法行政、强化群众监督、预防腐败的重要举措，对于政府自身改革和廉政建设具有极其深远的意义。在实践层面，早在2005年河北省邯郸市探索性地在国内公布了市长权力清单，这是我国最早的地方政府权力清单之一。2013年初北京市西城区政府制定权力清单，使人们见证了地方政府以法治的思维和方式推进政府管理职能转变的努力。十八届三中全会之后，广东、江苏、四川、上海等地以及国务院部分职能部门也相继推出政府行政权力清单。
（二）作为政府管理创新的权力清单制度
政府管理创新是一个常谈常新的话题，更是一项持续的系统工程。随着经济社会的不断发展，我国政府管理创新的重点也由最初的简政放权为主转变为全面建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，而权力清单制度可谓是对推动这一转变的现实回应。
首先，权力清单的应有之义在于明确政府权责界限，规范权力运行，推进法治政府建设。按照权力清单制度的基本要求，“权力清单”是对政府权力的规范，即政府“可作为”的清单，清单以外都不可作为，体现了“法无授权不得为”的理念。同时政府必须严格按照法定权限、程序行使权力和履行职责，规范权力运行，公开权力流程和结果，让权力自觉接受社会监督，通过制度规约使权力在阳光下运行。通过界定公权力进而明确政府管理的边界，使政府职能更加合理规范，进一步推进法治政府建设。
其次，权力清单制度建设对政府自身而言，在于进一步改革和优化政府结构，提升政府管理水平，推进服务型政府建设。权力清单制度作为地方政府和行政机关改革行政审批制度和政务公开制度建设的新举措，是政府提升管理水平、强化自身建设、推进服务型政府和法治政府建设的有益尝试。早在党的十七届五中全会上就已经对政府管理创新提出了要求，即：“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。”十八届三中全会决定推行权力清单制度，再一次聚焦于政府改革，期望以权力清单制度为突破口，对政府职能部门的职权与责任进行明确的界定，对政务流程进行合理的标准化规范，同时，强化政府自身改革和加强制度建设，用法律法规调整政府、市场、企业之间的关系，实现政府行政权力程序化、法制化、便民化和运行过程的社会化、规范化，进而推进服务型政府建设。同时，权力清单回应了政府管理过程中防止行政机关的自由裁量权过大滋生寻租行为。建立“权力清单”，就是要把权力关进制度“笼子”，让权力在阳光下运行。通过制度规范权力运行，能够在更大程度上强化社会监督，防止行政机关的自由裁量权过大等滥用职权行为的发生，以及由此可能造成的政府公信力减弱等问题出现。通过建立权力清单制度推动政府转变职能，使政府找准定位，明确目标，使之真正成为社会发展的推动者、有序市场的服务者和公共权力的守护者，在推进社会管理创新和促进经济社会协调发展方面“大有所为”。
二、权力清单制度与政府管理创新的逻辑分析
政府管理创新往往是为了有效回应由于行政环境、行政任务的变化而引起的行政职能、行政方式、行政体制等各方面的新变化。推动地方各级政府公开权力清单，旨在划定政府“权力边界”，明确“权力家底”，让政府主动接受社会监督，从而推动政府职能转变、深化行政体制改革。作为政府管理创新的制度性尝试，正是遵循这一基本逻辑。而在实践层面，一项制度安排能否有效推进政府管理创新，则主要需从以下几个方面做具体分析。
（一）从政府管理理念创新的角度分析
政府管理的理论创新，总是在一定的理念基础上发展并建构起来的。即便是早已存在的理念，随着时代的发展和社会的进步，也会被注入新的内涵。实践的发展推动政府管理理论不断丰富。
无论是理论创新还是实践发展都在不断地更新着政府管理理念。而纵观整个人类政府管理史的发展，公平、公正、人本的理念一直是人类追求的最高目标，然而不同阶段和不同的制度安排往往也暗含其特有的价值理念。
建立权力清单制度，推动政府管理创新，从这一制度和实践的出发点来看，打破强势政府、赋权于民，建设法治政府和服务型政府是其初衷，由此可以看到无论是就权力本身还是权力运行过程及结果，有序参与、公平效率、为民服务的理念是其核心。
首先，有序参与是权力清单制度建设的基础也是保证，也是政府管理创新理念的核心理念。随着西方国家“新公共管理运动”的兴起，学术界对于公民参与给予了极大关注，他们从公共管理和公共政策角度，将公民参与视为政府与公民社会合作治理的重要途径，“公民参与”一词在公共管理中得以广泛运用。同时，公民参与也被看作是政府管理的逻辑起点和核心内容，这是因为公民参与是实现善治目标的重要途径。在我国推进社会建设的要求中也明确指出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理格局。此外在政府管理、法制建设、公共服务等诸多领域，参与理念已经成为其核心话题之一。就权力清单制度而言，公开权力运行流程，将权力运行的全过程置于社会监督之下，公开透明运行，其基础是公民的有序参与。因为只有这样才能真正取得权力清单的预期目的，才能在制度框架内稳步推进政府管理创新。这同时也对政府的引导和管理方式方法提出更高要求，特别是在当下新技术新媒体的出现，以及“网络问政”等多种新型政治参与形式的出现，对政府科学有效管理提出迫切要求。
其次，公平效率是权力清单制度建设中的关键，也是政府管理理念创新的应有之义。公平作为政府管理的传统指导理念贯穿于政府管理活动发展的始终，效率更是衡量政府管理水平的一个重要指标。权力清单同样强调在社会主义市场经济条件下，政府主要职责就是为各类市场主体创造机会均等、公平竞争的市场和社会环境，为全体人民提供高效、优质的公共服务和公共产品，保障和促进社会公平正义。这里面就涉及两个关键因素——公平与效率问题。正如弗雷德里克森所言：“新公共行政学把社会公平加入到了传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能利用有限的资源来提供更多的或更好的服务（效率）?（2）我们怎样才能花费更少的钱来保持我们的服务水平（经济）？而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平？”权力清单制度的初衷即是追求权力在全社会的公开公平运行，通过对权力流程的合理设置追求政府服务效率，也是当下政府管理创新不可或缺的重要组成部分。
此外，为民服务理念是权力清单的主要内容，也是政府管理的主要目标。无论是从理论创新还是实践发展角度来看，建设服务型政府已经成为当下以及今后我国各级政府管理创新追求的目标之一。为民服务作为“服务型政府”概念和实践的一个基本的核心理念，更是重中之重。因此无论是以服务型政府建设为目标的政府管理创新、还是以权力清单制度推进政府管理创新，为民服务既是立足点也是落脚点，更是政府管理创新不可忽视和偏移的主要目标。
（二）从政府管理制度创新的角度分析
我国各级政府在管理中干预过多，管制过严，越位、缺位、错位现象也现实存在，“看得见的手”摁住“看不见的手”一直广受诟病。虽然一直在改，但实际效果并不理想，简政放权往往陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。要从根源上解决行政审批制度顽疾，最核心的问题是如何有效管住政府的行政权力。权力清单管理是此项改革的有效抓手和突破口。“清单之外无权力”，将使权力扩张冲动无法成为现实。通过权力清单管理正本清源，为政府权力套上“缰绳”，把权力关进制度的笼子，收敛政府的手，放活市场的手，补强社会的手，以此提高行政效率和激活市场活力。就权力清单制度而言，既是客观现实问题倒逼而成，更是政府创新的内在要求，以权力配置与运行为重点的权力清单制度建设，就是试图通过强化制度建设，一方面公开政府“权力家底”，建立健全一套与权力相对称的目标责任管理制度，分门别类地明确行权者的行为规范；另一方面，通过权力的透明运行，促进政务公开，方便授权者监督。在此静态和动态转换的过程中让权力接受评价、质疑和监督，在有效提升政府管理水平的同时也展现了政府管理创新的制度自信，在良性互动、和谐发展的过程中，达到了公开透明行政的政府管理制度和方式方法的创新，也拓展了制度性文明建设的深度和广度。
（三）从政府管理职能创新的角度分析
现代公共管理理论主张行政职能重心应该以服务职能取代行政职能。党的十六大把政府职能明确概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。如此概括，厘清了社会主义市场经济条件下政府与市场、社会的关系，表明我们从认识上解决了政府的职能定位问题，也为政府进一步转变职能、全面履职和转变管理方式指明了方向。而权力清单制度，就是要通过建立制度发挥权力清单在政府管理中的正功能，助推政府管理和国家治理水平的现代化。从这个角度来看，权力清单制度本身作为一种对公权力的管理手段，在推动政府职能创新方面具有如下功能：一是界定权力边界，规范权力运行，遏制权力滥用，预防和杜绝腐败；二是强化政府的内部协调与内部监督，提升政府的责任感，提高政府效能；三是推动法治政府和法治社会建设；四是摆正政府与市场主体和人民群众的关系，建立起权力行使的制衡机制。
总之，推行权力清单制度建设，依法公开权力运行流程，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，既是一种政府责任意识的主动担当，同样也是强化政府管理和服务的职能创新的现实需要，在实践层面应当最大程度发挥出权力清单制度的应有功用，助推法治政府和服务型政府建设。
三、总结
建立权力清单制度是新时期全面深化改革的新尝试，也是推动政府管理创新、推动政治生态良性运行和协调发展的重要一步。然而，权力清单制度本身也需要相应的监督、评议、问责机制做保障，如果相关制度设计得不到保证，权力清单只能是“一纸清单”。这也就是一些学者担忧的：做到按“单”用权比实现权力入“单”的任务更为艰巨。而要切实发挥权力清单作用，除了要进一步完善权力清单制度本身之外，更要考虑这三个问题：一是权力清单制度的可持续性；二是权力清单制度建设与实践相结合的问题，也就是操作性的问题；三是要在制度建设的过程中明晰公权力与公民“私”权利的关系与边界问题。
如《权力清单：改革新起点》一文指出的，期待权力清单发挥应有作用，不妨从广度和深度两方面做文章。就广度而言，权力清单制度既要实现国务院部门“全覆盖”，还要在地方普及开来，毕竟地方政府特别是基层政府与群众打交道更为密切，也是群众监督的重点。就深度而言，关键在于监管。权力清单不能“一晒了之”、束之高阁，既要在晒权的同时，听取基层和群众意见，不断加以优化，更要切实加强监管。建章立制，方能将权力关进制度笼子，才能做到权为民所谋。
（杨小云：中共青海省委党校公共管理教研部教师）