第一章 研究背景与基本框架

第一节 研究背景

一 资本市场虚假评估事件频发

1988年4月，全国第一家资产评估机构大连市资产评估中心成立，这是为了适应我国经济体制改革、防止国有资产流失的迫切需要而产生的。自1998年“红光实业事件”，中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）对评估机构开出了第一份罚单，其后又出现了“麦科特”、“长岭集团”、“泰港集团”、“ST圣方”、“吴建敏事件”等一系列虚假评估事件。近年来，对评估机构的检查分为全面检查和专项检查，抽查比例不低于20%。2013年查处的主要违规事实、处理结果如表1-1所示。2014年，具有证券评估资格的评估机构有70家，全面检查5家，抽查15家，共检查20家，证监会累计对9家评估机构、21名个人采取行政监管措施。

同时，根据冰山理论“人们能见到的是露出水面的部分，实际那只是整体冰山的一角（1/8），更大的部分在水下，它是水上部分的几倍或几十倍（7/8）”的观点，或许有更多的评估机构存在虚假评估而未被曝光或受到证监会行政监管措施。不过，一个不争的事实是，上述事件或者不同形式的处罚，一方面，使得评估行业的公信力不断受到质疑，影响了我国资产评估行业的健康发展；另一方面，也严重损害了投资人和社会公众的利益。

二 五龙治水，业务分割，政出多门

（一）五龙治水，业务分割

评估机构和评估人员是评估业务执行主体，是评估法律和规章制度的主要约束对象。鉴于我国资产评估产生的动因主要是服务于国有企业转制过程中国有资产的产权交易，且估值及交易活动都是在相关行政主管部门主导下进行的，随着土地有偿转让、房屋买卖、矿产资源开发等产权交易种类的扩大，在不同行业和领域里针对特定资产的评估制度逐步建立和发展起来，其后的行业自律化管理也是在政府部门主导管理下进行的。由于多种多样的历史原因和利益关系驱使，目前已经形成了包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业，分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部与保监会五个部门管理（见图1-1）。据不完全统计，全国有各类评估机构近万家，执业注册评估师10万多人，从业人员约30万人。目前，我国有中国资产评估协会、中国房地产估价师协会、中国土地估价师协会三个评估行业的自律组织。鉴于这三个协会都各自隶属于相应政府部门，且是经过政府批准的民办社会团体组织，也是隶属于政府部门的事业单位，在对应的政府部门工作，其领导基本都是由政府部门任命和推荐，组织结构及职能分工均由政府部门确定。“五龙治水”带来了市场的严重分割。举例而言，对企业价值进行整体评估，本可请一家机构完成，但因为资产、土地、矿业权等评估业务归属不同而需要请三家机构，付几份评估费，加大了市场交易成本，增加了评估委托人的负担，与市场需求不相适应。同时，其业务职责范围与其上级政府部门的职权范围相适应，独立性受到一定程度的制约。同时，作为其行政主管部门代言人，三个协会各自为政，在人员资格、机构资质、准则制定等方面缺乏必要的沟通和协作，进而巩固了评估市场的“诸侯割据”局面，很大程度影响了评估行业的市场化、统一化步伐。

（二）政出多门

以房地产评估为例，财政部制定有《资产评估准则——房地产》，国土资源部制定有《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2001），住房和城乡建设部则出台有《房地产估价规范》（GB/T 50291—1999）等。正是由于我国评估机构隶属于不同的政府职能部门，执业时遵循本部门和行业制定的制度，导致评估业务分割，这一方面增加了有关部门制定、评估机构执行评估标准以及政府监管的成本，导致评估机构和评估人员无法可依、无据可查，也导致不同行业评估机构之间相互诋毁、恶性竞争乃至“掐架”，严重影响了评估业务价值标准的一致性、准确性和科学性。同时，从全国范围来看，地方政府的多头管理，也大大弱化了中央政府的管理权威。因此，如何统一资产评估资质管理、减少行业行政壁垒、统一评估执业准则等问题，是我国评估领域亟待研究和解决的问题。

三 简政放权，主体监管向功能监管转型

资产评估机构的评估目标与证券监管目标具有相对一致性，某种程度可以看作是监管的延伸。新一届政府上任以来，简政放权成了改革的“当头炮”，一方面要求政府对“该放开的事坚决放开”，发挥市场活力；另一方面对“该管的事管住管好”，形成一套严格、高效、完善的监管体系。二者有机结合、缺一不可。证监会主席肖钢在2014年证券期货监管工作会议上提出，要实现从主体监管向功能监管的转变，大力推进监管转型。就当前资本市场而言，在“放松管制、加强监管”的市场化改革背景下，在股票发行注册制改革等具体领域，以信息披露为中心的监管理念贯穿始终。在对市场经营主体放松管制的同时，加强对中介机构特别是注册会计师审计评估机构的监管尤为重要。市场化改革下的“放权”并不意味着一放了之。在放松对市场经营主体行政管制的同时，必须做好相应的监管安排，以保证上市公司信息质量，维护市场健康有序运行。发达国家的资本市场经验表明，加强对评估机构在内的中介机构的监管，是提高上市公司信息质量的有效手段，同时，也将对上市公司等市场主体的监管起到极大的促进作用。

由此可见，证监会正从主体监管向功能监管转型，其核心是根据业务性质来划分监管对象，即通过对会计师事务所、资产评估机构等中介服务组织的监督管理，进而实现跨产品、跨机构、跨市场的监管协调。

四 资产并购重组及再融业务迅猛增长

资本市场作为现代经济中最重要的资源配置场所，公正、公平、公开是资本市场能够持续健康发展的重要基础。资本市场的资产定价，关系投资人和利益相关方的利益。评估机构是资本市场资产价值信息质量的“守护人”，资产评估利用自身专业技术，为资本市场的投资、交易定价提供了重要参考，在资本市场尤其是并购重组等交易中发挥着举足轻重的作用，主要体现在：（1）有效保证企业在改制过程中资产价值得到正确认定，维护国有资产的合法权益；（2）对拟首次公开发行股票的股份有限公司进行资产评估，以及为已上市公司进行配股增发时的股票定价，可以有效保护原股东以及社会公众投资者的利益；（3）为资产交易双方提供一种有效的价值参考，降低了交易双方的交易成本，提高了交易效率；（4）资产评估具有价值发现功能，通过对资产价值的重新衡量，加强资产的优胜劣汰，提高资产的利用效率和资源的配置效率。可以说，资产评估对维护资本市场的市场秩序和投资者的合法权益起到了非常关键的作用。目前，资产评估已经成为上市公司资产重组定价的核心环节，其结果是重组各方对资产进行定价的主要依据，资产评估的重要性不言而喻。随着再融资与并购重组业务量逐渐增长，资产评估在其中发挥举足轻重的作用。

20年来，并购重组推动我国经济结构调整、产业升级。资本市场有近400多家上市公司通过并购重组改善了基本面，提高了盈利能力、持续发展能力和竞争力。近年来，上市公司并购重组市场日益活跃，交易规模快速扩张。2006—2011年，共143家上市公司实施行业整合类的重大资产重组，累计交易金额7570亿元。其中，2006—2009年，共有141家上市公司进行产业整合重组，交易金额累计达到8866亿元，累计交易额是2002—2005年的40倍。上交所发布的《上市公司2009年度并购重组资产评估专题分析报告》显示，2009年重组市场上，定向增发，包括资产置换情况下的定向增发，从数量上占整个样本比例为87.71%，从发行规模上占整个样本的比例为74.79%。2011年年末，国务院国资委监管的117家央企集团中，43家基本实现主营业务整体上市，其中近半数采取上市公司吸收合并、收购母公司资产等并购方式。2013年上半年，中国并购市场共涉及交易金额约2500亿元，同比提高24.1%，环比涨幅高达121%。统计数据还显示，2013年上半年，中国资本市场并购案件近800起，超过2012年全年。2014年以来，并购重组浪潮持续高涨，据Wind的统计，截至7月底，国内（不限于A股市场）已经完成的并购交易数目是1017例，交易总金额4102亿元。完成的并购交易项目数量已经突破去年全年的总量。同时，1992—2013年，中国境内上市公司数量不断上升，为评估机构发展带来了一定的机遇。

2012年以来，中国证监会取消了部分行政许可、公示审核进展、对符合条件的项目进行分道审核，极大提高了审核效率。同期，沪深证券交易所也制定了一系列重组备忘录，明确了重组预案信息披露的格式指引、加强了重组停牌过程中和重组预案披露以后的持续信息披露要求、梳理了重组停复牌要求，规范上市公司并购重组的市场秩序。2014年3月，国务院出台了《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发14号），对企业并购重组审批制度简化、充分发挥资本市场作用、金融服务财税政策支持、体制机制完善等方面都提出了明确的要求和政策支持。2014年7月，中国证监会发布了《上市公司重大资产重组管理办法》和《上市公司收购管理办法（征求意见稿）》，通过减少事前管制，以信息披露监管为核心，赋予定价机制灵活性，提供多样化的支付工具和配套融资，强化中介机构责任等措施，进一步简政放权，加强事中事后监管，提高并购重组市场化程度。上述办法的修订体现了让市场先行的资本市场制度改革的主基调，旨在通过定位的市场化，简政放权，取消除借壳上市外的重大资产重组的行政审批，取消要约收购行政许可，提高并购重组效率；定价的市场化，完善市场化发行定价机制，拓宽定价区间；流程的市场化，强化事中事后监管，督促中介机构归位尽责，加强投资者保护，加速提升了并购重组的效率，既顺应了我国并购市场跨越式发展趋势，也为金融资本参与企业并购活动提供了广泛空间。因此，从并购核心驱动力来看，当前我国经济、产业和监管环境非常可能正在孕育一轮史无前例的、真正基于市场的并购浪潮；从并购时间窗口来看，当前估值环境提供了很好的交易机会。

五 评估基本理论结构、质量评价等问题研究滞后

（一）等腰直角三角形的一角“错位”或“不作为”

1．资产评估活动关系人及其基本关系

理论上讲，资产评估活动通常是由委托方（客户、资产所有者，我）、经营者（被评估资产占有方，你）、评估机构及评估师（他）三个方面构成的等腰直角三角形（见图1-3）。

其中，第三方为评估活动的执行者，形成“我委托或授权他评估你”的三方契约关系，“他”与第一方和第二方之间形成等腰直角三角形，意味着“超然独立”、“不偏不倚”。第一方为理论上的评估行为的授权人或委托方，系资产的所有者，即董事会；第二方为资产的经营管理者（总经理）及其所管理的资产，系资产评估的客体。三者之间的关系表现为：第一方与第二方具有受托经济责任关系，第三方接受委托人委托对经管者管理的资产或负债进行评估，具有独立、客观、公正评价并报告受托责任人履行经济责任状况的义务，其本质是一种独立性的经济评价活动。

2．第一方与第二方“错位”

如前所述，第一方为理论上的评估行为授权人或委托方，评估机构是“代理人”，管理当局与评估机构之间不存在任何契约或利益关系。上市公司股东大会是公司最高权力机构，由其选举产生董事会负责管理公司，负责指导、监督企业的经营管理活动；董事会聘请专业人士直接管理企业，负责企业的日常经营管理活动。《企业国有资产评估管理暂行办法》第八条规定：“企业发生应当进行资产评估行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估”。但是，在评估活动关系人中，委托方与经管方之间并不像注册会计师审计活动中那样存在经济利害冲突，二者目标往往是一致的。同时，评估业务委托人实际上是公司的管理当局，董事会决定评估费用的权力又被管理当局控制，聘任、解聘评估公司的真正权力掌握在管理层手中，即第二方为实质上的评估行为的授权者或委托方，这一“错位”导致“三方关系”演变成“双方关系”，呈现“你付费→我评估”的格局，进而严重影响评估师的独立性，“购买评估结论”现象的出现也就不足为奇。

3．第三方“独善其身”还是“一唱一和”

独立性是资产评估的灵魂。只有当评估师诚实正直，勤勉尽责，恪守独立、客观、公正原则，并且独立进行分析、估算并形成专业意见，不受委托方或相关当事方的影响，完全依据事实对资产与负债状况作出正确判断和评估，所作出的评估结论才是客观公正的。显然，由于第一方与第二方关系人的“错位”或者“重叠”，客观上导致聘任、解聘评估公司的决策权主要掌握在被评估企业的管理层手中，使资产评估活动的内在制衡机制缺失，进而导致评估机构迫于被评估企业和市场竞争的双重压力，不得不向被评估企业做出“妥协”。同时，部分从会计师事务所分离出来的评估机构在合伙人、业务等方面还存在千丝万缕的联系，基于各种关系或者利益，会计师事务所也会对评估活动产生影响。

4．维护社会公共利益和资产评估各方当事人合法权益

综观不同国家、地区或组织的评估准则，都将维护社会公共利益和资产评估各方当事人合法权益、提升行业社会公信力作为基本目标，但由于“社会公众及其他各方当事人”在一定情况下的“缺位”或者“不作为”，使评估师难以保持独立、客观、公正，也难以将维护社会公共利益和维护资产评估各方当事人合法权益统一起来。因此，在资产评估活动关系中，形式上，评估师是对委托方负责，但从本质上讲，评估师是对社会公众负责。

（二）评估值与交易价格偏差难以评价

价格是商品同货币交换比例的指数。或者说，价格是价值的货币表现。价格是商品的交换价值在流通过程中所取得的转化形式。按照马克思主义政治经济学的观点，价值就是凝结在商品中无差别的人类劳动。价值是价格的基础，价格是价值的表现形式，价格围绕价值上下波动。价值与价格的关系表现为，价值决定价格，价格是价值的货币表现。

在资产评估活动中，评估师做出的评估值仅仅是一种专业化估价意见，是一种决策参考，无强制执行的效力。但在很多情况下，这似乎也成了评估师虚增评估值的一个极好借口。究其根源，主要是评估增值率、评估值与交易价格的偏差率、评估值与基准日市场语境的拟合度等涉及评估质量的评价指标缺乏度量标准。目前，资产评估行业属于买方市场，评估机构众多，评估业务有限，尽管国有企业改制评估、房地产交易估价等评估业务具有“法定业务”的性质，但委托方具有很大的评估资源控制力；使得部分资产评估机构往往采取不正当的手法，拉关系、给回扣、虚假评估，进而降低评估质量，影响社会正常的经济秩序。

2012年度完成交易的并购重组资产评估数据初步统计结果显示，2012年度，我国主板上市公司共有627家完成并购重组交易，其中，经过评估的528家，占84.21%；共涉及公司总市值49870.57亿元，占全部主板上市公司市值的25.87%。经评估的资产总量为11078.18亿元，净资产账面值3147.58亿元、评估值6116.92亿元、增值额2969.34亿元、增值率94.34%。在961份并购重组资产评估报告中，780份报告结果被作为重组交易的定价依据和参考，占比81.17%。从重大资产重组情况来看，2012年度完成重大资产重组交易的上市公司共78家，其中，经过评估的75家，占96.2%。经评估的资产总量2499.93亿元，净资产账面值1035.55亿元、评估值1897.10亿元、增值额861.55亿元、增值率83.20%。164份重大重组资产评估报告中，除交易对象为上市公司直接以市场定价外，其余155份报告结果均被作为交易定价基础，占比高达94.51%。资产评估为上市公司并购重组交易定价环节提供了专业依据和参考，促进了上市公司并购重组公平交易和规范运行。

2012年度首发上市（IPO）公司改制评估数据初步统计结果揭示，2012年度我国主板市场首发上市公司共26家（证监会自2012年10月起暂停发行新股），其中，经过改制评估的有19家，占当年全部IPO公司数量的73.08%；经评估的公司总市值1342.86亿元，占当年全部IPO公司市值的53.82%。经评估的资产总量为284.30亿元，净资产账面值81.60亿元、评估值154.13亿元、增值额72.52亿元、增值率88.87%。主要涵盖制造业、采矿业、交通运输业等领域，其中制造业在26家首发上市公司中占19家，经过改制评估的13家，经评估的公司市值733.42亿元，占当年全部IPO公司市值的29.4%。

根据《证券时报》数据部统计，至2014年5月31日，共有30家上市公司披露了43项与资产交易有关的资产评估报告。其中，置入上市公司的资产加权平均增值率为168.9%，而置出资产的加权平均增值率仅为28.8%。数据显示，在上述43项需要进行资产评估的交易中，有30项属于股权交易，主要是对股权代表的资产进行评估。而其他资产评估主要是针对房地产和实物资产进行的。而且在上述资产评估中，只有4个项目出现了评估减值，其中3个项目是上市公司置出资产。不过，值得注意的是，虽然置出上市公司的资产评估增值比例明显低于置入上市公司的资产增值率，但考虑到置出上市公司的资产大多盈利能力不强，而置入上市公司的资产质量相对较好。因此，并不能简单根据置入资产的评估增值率高于置出资产，就判断评估公司在所有案例中都故意抬高了拟置入上市公司资产的估值。从这些评估报告不难看出，涉及土地和房产的资产评估较容易出现较高的增值率。多个房地产项目资产评估增值率均在100%左右。与此相反，实物资产交易或以资产出资的案例中，资产评估增值率相对较低。在上述43个项目中，除了晨鸣纸业购买石岘纸业新闻纸生产线的项目资产评估增值率达到438.72%外，其余4个涉及实物资产的项目，资产评估增值率都没有超过30%。上述43个项目中，有6个项目的资产评估增值率超过500%。

再如，2014年1月22日，天兴仪表发布重大资产重组方案，拟通过发行股份及支付现金相结合的方式，购买郭美姣等9位股东持有的网印巨星合计100%的股权。根据评估报告，以2013年9月30日为评估基准日，网印巨星账面净资产为3921.98万元，但评估机构认定的评估价为40063.59万元，评估增值36141.61万元，增值率达921.51%。当时，评估机构上海银信资产评估有限公司使用两种方法对网印巨星进行评估。第一种是资产基础法，分别求出企业各项资产的评估值并累加求和，再扣减负债评估值得到企业价值。按照这一方法，公司评估值为1.18亿元，比净资产溢价200.89%。第二种方法是收益法，是将预期收益进行折现。评估机构提出了共17条假设条件，之后假设在这17项条件成立的情况下，网印巨星的评估价为40063.59万元。最后，评估机构决定，使用收益法来判定网印巨星的价值，将40063.59万元作为此次交易的价格。

对于收购资产高溢价率的情况，在2014年内并购重组案中已成常态。据Wind统计数据显示，2014年1月1—6月，已有183家公司发布并购重组公告，其中，127家公司收购资产时的溢价率在100%以上，爱使股份收购游久时代的溢价率高达4092.96%（41倍），是溢价最高的上市公司。游族网络、掌趣科技、拓维信息、巨龙管业等25家上市公司收购资产时的溢价率也超过900%。

基于上述数据，有人将为这些高溢价收购提供定价依据的评估机构比喻成“法外之人”，即在这高买低卖的乱象背后，是一家家评估机构的评估报告，是评估机构逍遥法外的身影。以天兴仪表重组为例，评估机构上海银信资产评估有限公司分别使用资产基础法和收益法进行评估，最后选定了溢价率最高的收益法作为定价依据。而在这一收益法评估中，评估机构一共提出了17条假设条件并假定都能成立。而类似的情形，在许多评估报告中都有体现。天兴仪表的重组遭到了证监会的否决，然而评估机构银信评估却并没有遭到处罚。实际上，在资本市场中发挥重要作用的评估机构，似乎总是以“法外之人”的面孔出现。2013年上半年，中国证监会一共出具过110份行政处罚决定书，但评估机构从没有受到过处罚。

（三）资产评估人员专业分工不细

我国资产评估执业准入现行方式是依靠单一考试获得的，考试课程包括资产评估、财务会计、机电设备评估基础、建筑评估基础、经济法等，而在评估工作中往往涉及更加广泛乃至超越评估师专业知识范畴的业务。应当借鉴英、美等发达国家的经验，合理科学地设计资产评估考试课程及方式方法，使资产评估行业更具专业性。

六 评估相关法规不健全

2012年2月28日，《中华人民共和国资产评估法（草案）》（以下简称“草案”）经全国人大常委第一次审议，开始向全社会征集建议。为打破部门分割，草案提出了“统分结合”改革思路，体现了新一届政府“简政放权”的改革思想。即在行政管理上由国务院建立资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导行业发展，逐步取消评估机构的设立许可，同时尊重各个不同专业的现状，加强行业协会管理力度。这一改革因为触动一些部门利益，势必阻力重重，错综复杂。同时，草案规定，我国将针对资产评估行业制定统一的评估基本准则，包括执业基本准则和职业道德准则。国务院建立资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导资产评估行业发展，国务院资产评估行业管理部门在这一协调配合机制框架下，负责监督管理资产评估行业。但由于多种原因，我国资产评估法虽经反复修改和征求意见，仍然“犹抱琵琶半遮面，千呼万唤不出来”。目前，我国依旧没有关于资产评估的专门法律，唯一一部专门的最高级别法规是1991年11月16日国务院颁布的91号令《国有资产评估管理办法》，它为资产评估的有序发展起到了保驾护航的关键作用，也是其后各类相关法令法规制定的重要依据。不过，该法规侧重于处置国有资产评估规范，业已无法满足目前市场经济日益发展对于评估立法的要求。

关于评估的专门规章部长令主要有《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）（1998年2月17日）、《城市房地产中介服务管理机构》（建设部令第97号）（2001年8月15日）、《房地产估价师注册管理办法》（建设部令第100号）（2001年8月15日）、《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）（2001年12月31日）、《国有资产评估违法行为处罚办法》（财政部令第15号）（2001年12月31日）、《资产评估机构审批管理办法》（财政部令第22号）（2005年5月11日）、《房地产估价机构管理办法》（建设部令第142号）（2005年10月27日）等。

涉及评估内容的法律法规有：（1）全国人大或人大常委颁布的相关法律。1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十三条规定：“国家实行房地产价格评估制度。”第五十八条规定：“国家实行房地产价格评估人员资格认证制度。”1997年修正的《中华人民共和国刑法》第二百二十九条规定：“承担资产评估、验资、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”2004年修正的《中华人民共和国拍卖法》第二十八条第二款规定：“拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应该经过依法设立具有评估资质的评估执业机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。”2005年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订的《公司法》明确规定，股东可以用实物、知识产权、土地使用权等非货币财产合法作价出资，对作为出资的非货币财产应当评估作价，不得高估或低估作价。同时，对资产评估机构在公司设立过程中提供虚假材料、因过失提供有重大遗漏的报告、因出具评估结果不实给公司债权人造成损失的法律责任进行了规定。2005年10月27日新修订的《证券法》明确规定，申请公开发行公司债券，向国务院授权部门或者国务院证券监督管理机构报送的文件包括资产评估报告；新增以下规定，资产评估机构从事证券服务业务，必须经过国务院证券监督管理机构和有关主管部门批准；国务院证券监督管理机构认为有必要时，可以委托会计事务所、资产评估机构对证券公司财务状况、内部控制状况、资产价值进行审计或者评估。对资产评估机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具资产评估报告的法律责任进行了原则性规定。（2）国务院颁布的相关法规。1998年12月27日，国务院发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号），规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查，国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。”2001年11月1日，国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号），第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等，以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”（3）司法机关颁布的有关司法解释。最高人民法院、最高人民检察院颁布的司法解释中也有相关的内容。“对拟拍卖的财产，人民法院应当委托具体相应评估资质的评估机构进行评估。”（4）其他政府部门颁布的相关规章制度。国家工商行政管理总局、银监会、证监会、国家发展与改革委员会等政府部门在其职责范围内发布的规章制度也有涉及资产评估行业的内容。

梳理上述法规发现，不同行业部门之间相关规章存在重叠、互相矛盾、权威性和约束力差等现象，例如，中国财政部令第22号规定，资产评估机构名称中需要有“资产评估”字样，而建设部令第142号规定，房地产估价机构名称中要有“房地产估价或者房地产评估”字样，所以我国很大部分资产评估机构为了获得多种资质，一个人必须取得多种资格证书。而且，由于评估报告使用者有时候会是不同政府部门，所以报告需要按照不同部门的格式和标准出具，大大增加了评估人员的工作量。同时，《国有资产评估管理办法》主要是针对国有资产改制评估和管理的，显然与非国有资产评估日益增长是有悖的。此外，还缺乏对评估违规的行政处罚和民事责任依据。因此，评估行业急需制定一部能够兼顾保护国有资产所有者和各类非国有资产所有者以及资产评估执业人员合法权益的资产评估法。

七 评估机构规模小，低价恶性竞争普遍

（一）评估机构规模偏小

总体说来，我国评估机构的分布及规模呈现以下态势：一是与地区的经济发展水平或者总量具有一定的正相关关系。据不完全统计，2014年全国有资产评估机构3209家，图1-4显示，山东、辽宁、北京、河南、广东、浙江、江苏、四川8个省市的评估机构数量，占全国有资产评估机构总数的51.45%以上，而西藏、宁夏和青海三个地区仅有23家评估机构。二是评估机构规模“东强西弱”。以2014年评估机构100强为例，西北五省（自治区）仅有陕西金达资产评估有限责任公司一家入围，而仅北京就有30多家评估机构入围，浙江也有5家评估机构入围。三是与注册会计师审计等类似行业比较，评估机构规模小。表1-2和图1-5显示，会计师事务所10强业务收入是评估机构10强收入的12.26倍，仅普华永道中天会计师事务所的业务收入，就是评估机构10强收入之和的2倍，而排名第十的大信会计师事务所则是评估机构排名第一的2.37倍。具体来说，2014年百家会计师事务所业务收入合计为347.56亿元，占行业总收入563.2亿元的61.81%，业务收入增速10.48%。业务收入超过1亿元的会计师事务所有46家，其中，超过5亿元的会计师事务所15家；超过10亿元的会计师事务所11家；超过20亿元的会计师事务所6家。此外，注册会计师人数超过200人的会计师事务所43家。注册会计师人数超过1000名的会计师事务所5家。反观评估机构，2014年100强营业收入仅有36.68亿元，仅为会计师事务所100强营业收入的10.55%。图1-6也显示，与资产评估行业相比，注册会计师审计行业营业收入“一骑绝尘”，资产评估行业尚需励精图治、众擎易举，加快评估机构做大做强步伐。

（二）传统业务空间变窄，低端市场中生存困难

受传统业务空间狭小、自身又没有能力承接高端业务、内部竞争激烈等因素多重打压，资产评估机构在低端市场中艰难求生。首先，资产评估机构的一些传统业务变窄，主要体现在两个方面：一是部分地市工商、法院等部门认可价格鉴证机构出具的估价报告，对资产评估机构出具的资产评估报告不予认可，使当地资产评估机构业务量下降；二是国企改革至今，绝大多数地区企业价值评估业务面临萎缩趋势，县区层面的资产评估机构几乎没有整体资产评估业务。其次，在被分割的评估市场里，竞争不断加剧，业务收费偏低。部分资产评估机构为了生存，减少或简化评估程序，忽视内部管理和执业质量，忽视人才培养，降低评估成本，执业质量难以得到有效的保证。最后，评估机构高端人才匮乏，难以开展高附加值的复杂或新兴资产评估业务。这一点从注册资产评估师学历结构、年龄结构即可见一斑（见表1-3和表1-4），数据显示，截至2012年，具有大专以上学历的注册资产评估师占总数的48.49%，几乎占整个行业执业队伍的“半壁江山”，而硕士和博士学历的评估师仅占4.7%，说明现有评估师队伍的知识老化严重，知识与技能储备难以胜任实物期权评估、生态环境评估等新兴的评估业务。

（三）评估机构组织形式不合理，内部治理有待规范

当前具有资产评估资质的社会中介机构虽然较多，但大多是经过改制的会计师事务所和专业资产评估机构组织形式为有限责任公司，这种组织形式都以营利为目的，竞争较为激烈，其内在的风险、责任约束不足，极易使评估失真。同时，评估机构内部治理与质量控制体系不完善。诸如三级复核制度实施等内部管理不规范、股东会记录不完整、公司监事无相应的履职记录、财务管理工作不规范、部分高管是存在利益冲突的公司的股东、未对职业风险基金设立专户核算，等等。