第二节 政府控制、制度环境与评估师选择研究回顾

根据党中央、国务院《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》（中办发[1998]27号）的文件精神，我国资产评估机构、土地评估机构与政府主管部门脱钩始于1999年，但鉴于其历史渊源，一些评估机构或土地评估机构的主要客户，仍然与其产生时所隶属的政府部门及其行业有着千丝万缕的联系。这种与生俱来的联系或者惯性，对评估结果有着一定程度的影响。

一 政府控制与评估师选择的研究

（一）政府控制与企业绩效

1．政治观点和代理观点

有研究认为，政府控制带来了国有企业经营业绩不佳（Megginson，Netter,2011）。对于这一现象，学术界主要存在两种理论：政治观点和代理观点。政治观点认为，国有企业因为存在政府干预承担了许多政策性目标，如经济发展战略、就业、税收、社会稳定等，由此造成国有企业的政策性负担（Lin et al.,1998；林毅夫等，2004a, b），并导致企业的经营受到限制，经营目标歪曲化。同时，过多的政治诉求和承担政治目标都会使企业偏离利润最大化的目标（Vickers、Yarrow,1998），即存在掠夺之手（Shleifer、Vishny,1998）。代理成本理论则认为，国有企业存在严重的政府主体缺位，国有股东既不能享受监督管理者带来的收益，也不承担决策失误导致的相应后果，缺乏动力监督管理者（张维迎，1999），也没有足够的激励去提升国有企业的业绩。

2．基于股权性质的视角

政府是否应该将“有形的手”伸向企业，一直是学者激烈讨论的焦点。1998年，Shleifer、Vishny在《掠夺之手》一书中，对学界有关政府控制的研究进行了总结和开拓。他们认为政府控制存在援助之手和掠夺之手，前者常常对关键经济问题缺乏说服力，而后者的研究前提更具有微观基础和经济理性，提供了一个基础性的政府选择理论，大量有关政府控制与企业绩效的研究都在质疑国有企业降低了企业的效率。并进一步指出国有企业的低效主要在于国有产权带来的政府干预行为（Shleifer, Vishny,1998）。Stigliz（1993）指出，政府的政绩诉求导致国有企业缺乏竞争。进一步研究认为，即使是在完全竞争的环境中，政府行为往往也将导致企业的经营是无效的（Shleifer, Vishny,1994; Shleifer, Vishny, 1996）。La Porta等（1999）进一步指出，政府作为上市公司的终极控制人普遍存在于西欧和东亚等国家中，并验证了政府控制的上市公司的业绩比非政府控制的上市公司差的结论。

叶会、李善民（2008）以2001—2004年上市公司为样本，研究结果发现，政府控制的企业控制权定价显著高于非政府控制企业。罗党论、唐清泉（2007）则认为，政府通过影响上市公司的担保行为而间接影响上市公司的业绩。其研究发现，地方政府的财政赤字显著影响地方政府控制上市公司的担保行为，而对民营企业而言，地方政府的财政赤字则对其担保行为影响不大。代光伦等（2012）认为，我国中央与地方政府的财政分权改革及国有企业战略性调整使得各级政府有动机将其政策性负担和政治目标内化到控制的上市公司中，影响上市公司业绩。

同时，大量学者从投资效率角度研究了政府控制对上市公司业绩和公司治理的影响。刘星等（2010）通过研究发现，终极控制人所有权性质影响所有权结构在公司价值创造中的作用和效率。辛清泉、林斌、王彦超（2007）研究了上市公司经理薪酬在企业投资决策方面的治理效应，发现地方政府控制的上市公司存在因薪酬契约失效导致的投资过度现象。高雷等（2008）从外部治理安排和内部治理环境角度研究发现，与非政府控制的上市公司相比，政府控制企业的现金持有量较少。丁友刚等（2011）以1997—2008年的政府控制上市公司为例，研究了高管更换与上市公司业绩的关系，并发现在政府控制的情况下，高管的升迁与公司的业绩没有关系。因此得出政府控制的上市公司高管更换并不能提高公司业绩。邓晓岚（2011）认为，政府干预增加了处在财务困境中公司的代理成本，扰乱了公司的外部治理机制。

3．基于政府控制层级的视角

目前，不少研究发现中央政府和地方政府对国有企业的干预行为存在差异。Claessens S. Cheung、S. Djankov和L. Lang（2008）研究发现，在关联企业交易中，中央政府对其所属国有上市公司起到增加价值的作用，而地方政府则会通过关联交易转移上市控制的资源，对上市公司进行掏空。Fan和Wong（2002）认为，中央所属上市公司的绩效比市县级政府所属上市公司的绩效更好。他们将此解释为地方政府对上市公司的干预要强于中央政府，并得出政府对上市公司的干预越强，上市公司的绩效越差的结论。夏立军等（2005）根据终极控制人将上市公司分为中央控制、省级政府控制、市级政府控制、县级政府控制和非政府控制。通过实证研究发现，政府控制尤其是县级和市级政府控制对上市公司的价值产生了负面影响。代光伦等（2012）通过对2004—2007年3427家国有上市公司进行研究发现，国有企业普遍存在融资约束。同时，他们还发现企业融资约束将随着公司终极控制人行政级别的升高而减小。蔡吉甫（2012）通过对沪深两市的上市公司进行研究发现，地方政府控制的上市公司相比中央控制的上市公司和非政府控制的上市公司其对投资的扭曲程度更大。赵卫斌、陈志斌（2012）通过将国有上市公司分为中央控制的上市公司和地方政府控制的上市公司研究发现，国有上市公司高管人员薪酬的业绩敏感性与政府控制人员的行政级别相关，中央控制的高管人员的薪酬业绩敏感性更低。逯东等（2014）以2004—2010年的国有上市公司为样本，研究发现，政府控制权对公司价值存在一定损害。并进一步发现政府控制权对公司价值的损害效应会随着行政级别的下降而逐层减弱。邹爱敏等（1999）研究认为，我国资产评估行业存在政府行为，政府对资产评估行业过多的干预导致难以形成独立、客观、公正的执业环境。

4．基于政府控制的双重影响视角

大量研究认为，政府控制对上市公司存在负面影响。然而，也有学者认为政府控制对上市公司也发挥着“扶持之手”的积极作用。大量国外的研究表明企业中的政治关联可以为企业带来税收、融资等优惠补贴（Johnson, Mitton,2003; Faccio,2006; Knight,2007; Classsens et al., 2008）。DePater、Myers（1994）发现中央政府可以运用纠正性补贴来控制税收竞争的负面影响。同时，政府还会通过违规放松管辖方式对国有上市公司给予照顾（Stigler,1971; Kroszner, Stratmann,1998; De Soto, 1989）。进一步，当国有企业发生财务困境的时候，政府也会给予经济上的帮助（Faccio, Masulis,2006）。李文洲等（2014）对2007—2010年A股上市公司研究发现，在目前银行业普遍存在“惜贷”局面下，国有企业仍然可以获得超额信贷支持。学者同时发现，政府控制同时产生了股权限制和融债优势两种相反的作用力，企业中的政府控制更有利于债权融资调整，但不利于股权融资调整（赵兴楣、王华，2011）。

（二）政府控制与公司外部治理

龚启辉、李琦、吴联生（2011）研究发现，政府控制对审计质量具有双重影响：一方面，政府控制增强了本地会计师事务所对本地政府和企业的了解，有助于在审计过程中发现问题，从而提高公司审计报表质量。另一方面，政府控制通过它对审计市场的控制降低了出具非标准审计意见的概率，损害了审计质量。龚启辉等（2012）研究发现，政府控制会影响上市公司对外部审计师的选择，中央国有企业更偏向于选择具有中央背景的会计师事务所，而地方国有企业则更倾向于选择具有地方政府背景的会计师事务所。

综上所述，政府控制与中介机构关系研究的基本共识是：政府控制对企业的融资约束、投资效率、公司价值、公司治理机制和外部审计师选择、审计质量等都有重要影响。同时，关于政府控制和评估师选择的研究文献主要认为我国资产评估行业存在政府干预，并进一步提出政府对资产评估行业的过多干预导致难以形成独立、客观、公正的评估执业环境。

二 制度环境与评估师选择的研究

（一）制度环境与政治关联的研究

现代制度经济学理论认为，制度是决定经济主体行为的基本因数，转型经济中外部市场的局限性在很大程度上是由于政府干预关键资源的分配造成的（Nee,1992; Stephen, Marc,2002）。因此，在转型经济中，虽然市场机制可以发挥一定的作用，但企业的发展会在很大程度上依赖非市场体系获取资源。夏立军、陈信元（2007）以2001—2003年的政府控制上市公司为对象研究发现，地区市场化进程减轻了地方政府控制公司的经济动机。冯天丽、井润田（2009）研究发现，商品市场、劳动力市场和资本市场发展水平越高，私营企业家寻求政治关联的意识越弱。罗党论、唐清泉（2009）研究发现，当地方制度环境越差的时候，民营上市公司越倾向于与政府建立政治关联。其原因在于在制度环境较差的地区，政治关联可以作为一种替代保护机制，这个是处于转型期经济中，民营企业为谋求发展而自发形成的机制。柯复（2006）研究认为，虽然目前我国的资产评估机构进行了脱钩改制，但无论是在评估师选择上还是在执业环境方面都缺乏一个客观公正的环境。

（二）制度环境对公司治理的影响

严绍兵（2001）研究了客户对评估师与评估结果的影响，结果发现客户的类型和评估师及评估机构的类型不同，客户对评估师产生的影响也将不同。廖义刚等（2010）认为，制度环境会显著地影响公司被出具持续经营审计意见与次年银行贷款变化之间的负相关关系。即市场化进度越快，法治化水平越高，金融发展的水平越高，这种负面关系越强烈。

Gong等（2010）研究发现，对于跨国上市公司而言，母国投资者保护越弱，控股股东是管理者且其投票权超过现金流量权的公司更可能隐藏内部控制的缺陷。夏立军等（2005）认为，公司所处地区的制度环境的改善可以减轻政府控制给企业价值带来的负面影响。烈云、刘荣英（2008）研究发现，公司业绩与高管变更之间存在负相关的关系。上市公司所处地区的制度环境越好，高管变更与公司业绩之间的负相关关系越明显。李四海（2010）研究政治关系与企业捐赠的关系时发现，政治关联对企业捐赠水平具有显著的影响，而制度环境可以加强这种影响。同时，制度环境将会影响上市公司的信息质量，上市公司所处地区的市场化水平越高、政府干预越少、法律保护越好、社会资本水平越高，则上市公司的会计信息质量越高（袁知柱、鞠晓峰，2009；姜英兵、严婷，2012）。叶会、李善民（2008）发现公司治理环境对控制权定价具有负面作用，而这种作用在政府控制企业中的影响更为显著。刘启亮等（2012）通过对中国上市公司进行研究发现，良好的外部制度环境有助于缩小非政府控制和地方政府控制上市公司内部控制与中央政府控制的上市公司之间的差距。罗炜、饶品贵（2010）研究发现，处于制度环境较好的地区，上市公司更换投行的概率较低，即使更换投行也会选择声誉更好的投行。刘新乐、赵邦宏（2006）从契约经济学的角度分析了我国评估市场，认为我国目前评估师市场上所签订的契约多为不完全契约，这可能会导致出现道德风险、逆向选择和激励问题等。

综上所述，制度环境作为一种外部治理机制对公司治理等有着重要的影响。中国作为一个地域广阔的国家，市场化进程中各地区差异巨大，造成地区之间的制度环境存在显著差异。我国资产评估行业诞生于服务国有资产评估的需要，根据权力转换的迟延理论，国有企业对评估师的选择也必将受到所处制度环境的影响。

三 资产评估监管博弈分析

侯凤坤（2014）认为，资本市场评估监管的主要依据是《关于从事证券期货相关业务的资产评估机构有关管理问题的通知》（财企[2008] 81号文），中国证监会、财政部、国土资源部等尚未单独或共同出台部门规章等层次较高的监管规则，资本市场针对评估的监管主要参照执行财政部制定的规章和中评协发布的准则。评估监管规则体系的缺失导致监管跛足前行。陈志军、吴震（2013）认为，监管与评估质量的变化具有一定的波动性。

孙如喜、赵邦宏、谢艳辉（2004）应用博弈理论，对资产评估机构和资产评估监管部门行为进行分析，并提出了对我国资产评估机构监管的几点建议。这篇文章为博弈论在资产评估监管中的运用作了比较全面的研究，并为其后相关研究提供了参照。尉京红、赵黎明、贾芳芳（2005）认为，客户和评估机构间的委托受托关系决定了客户是影响资产评估结论的重要因素，客户与评估机构也就是市场交易中的买方和卖方，他们交易的产品就是资产评估结果及其载体，即资产评估报告，它是客户确定资产的交易价格、实现有关经济行为（如抵押贷款）的重要文件。

但义兵（2006）认为，资产评估质量的高低很大程度取决于客户与评估机构双方在博弈过程中“讨价还价”的能力及博弈的结果。吴慧香、梁美健（2008）采用完全信息动态博弈模型来分析资产评估监管部门、资产评估机构、资产评估人员的博弈问题。周经纬（2010）认为，资产评估“寻租”是指评估机构和人员利用其垄断权，迎合评估委托人特殊需要而提供“不清洁”服务，不正当地获得额外利益或好处的违规行为。李文莉（2011）认为，由于资产评估机构、券商、会计事务所、律师事务所等中介机构均由控股股东控制下的董事会聘任，其佣金直接受到并购项目成败的影响，因此，受到利益驱动的中介机构听命于控股股东的意思表示，做出有利于控股股东的不公允的价格评估。