三 北京财经高质量发展亟待解决的重点问题
“高质量发展”是党的十九大报告提出的新发展理念，推动高质量发展是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求。北京市“十三五”规划纲要明确提出，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。因此，课题组在对北京财经2018～2020年的现状及展望情况进行客观描述后，进一步研究北京财经在未来如何更快更好地实现高质量发展。课题组选取了世界级城市群、高端智库产业、住房租赁市场、养老服务、财政协同机制构建、应对气候变化公共资金机制、京津冀生态保护补偿这7项与北京财经高质量发展密切相关的重要议题进行专题研究，分析北京及京津冀在这7个领域高质量发展过程中面临的现状问题及其背后深层次原因，并且积极探索推进北京财经高质量发展的策略、机制与路径。
（一）高质量推进京津冀世界级城市群建设的路径
此专题报告首先分析了高质量推进京津冀世界级城市群建设的必然性，一方面通过对国内外经济形势进行对比分析，认为高质量推进京津冀世界级城市群的建设不仅是中国作为全球政治经济体系核心大国的内在要求，而且是进一步凸显国家地位、释放国际影响力的必然趋势；另一方面通过对京津冀协同发展趋势的判断，认为高质量推进京津冀世界级城市群建设是京津冀协同发展的同期声和载体。
其次，报告指出，按照国际公认的标准，京津冀城市群与世界级城市群尚有不小差距，若要建设成为高质量发展的世界级城市群，对标公认世界级城市群，结合京津冀协同发展战略实施以来的情况，报告认为京津冀各城市间不协调问题依然突出，城市群内各城市目前所承载的功能与面临的诸多问题抑制了京津冀的高质量发展，主要体现在八个方面：一是当前功能与高质量发展要求不协调，二是城市规模等级体系不完善，三是区域深度融合机制不健全，四是地区产业结构不合理，五是区域协同分工不明确，六是城市间经济联系不紧密，七是基础设施和公共服务发展不平衡，八是生态资源环境矛盾较突出。
针对这些问题，报告从全局性、战略性、前瞻性角度提出了高质量推进京津冀世界级城市群建设的路径建议。
第一，构建网络空间结构，合理完善城镇体系。京津冀目前最突出的问题在于核心城市面临“大城市病”而中小城市面临“城市收缩”，因此应该构建由一核（北京首都发展核）、双城（北京、天津两大核心城市）、三轴（京津发展主轴、秦京保石发展次轴、秦唐津沧沿海发展次轴）、四区（中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区、西北部生态涵养区）、多节点（石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市，以及张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市）组成的城市群布局，改善当前“过密”与“过疏”并存的格局，以促进人口空间结构的均衡可持续发展。
第二，将北京打造为全球中心城市，高标准建设雄安新区与北京城市副中心“两翼”，紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，进一步优化城市功能和空间结构布局，奠定京津冀世界级城市群的首都核心地位，将雄安新区既建设成为非首都功能集中疏解的承接地，也建设成为周边城市经济社会发展的增长极。
第三，创新区域协调机制，强化功能分工互补。京津冀城市群要实现城市群内部各城市的协同高质量发展，科学高效的制度安排是推进区域协同发展的根本保障，需要不断深化和创新区域协调机制，建立长效化、常态化、动态化、立体式京津冀协同发展机制；找准和凝练城市群内各中小城市的功能定位，建立常态化的城市间沟通协调机制，促进各城市分工合作，实现资源互补与功能融合，提高城市综合承载能力。
第四，建设智慧型城市群，畅通要素流动渠道。高质量推进京津冀城市群建设，可以参考国外世界级城市群的建设模式与经验，结合京津冀城市群自身特点，加强智能化、信息化建设，推进大规模信息基础设施建设，普及信息基础设施，缩小数字鸿沟。建立公共信息平台，把各个城市间最基础的公共设施与服务的信息汇集组合形成立体式交叉网络体系，提升智慧基础设施与服务的共建共享和互联互通水平，形成以智能化服务城市生活、给城市居民带来便利为最终目的的新型城市群形态。
（二）北京市智库产业的发展思路和路径
此专题报告首先指出北京地区智库机构最为集中，是智库机构规模最大、质量最好、影响力最强的地区。政策优势、人才高地、资本支持、空间资源使北京市具备发展智库产业的优越条件。目前，北京市智库产业的发展现状包括以下几个方面。①高端智库资源十分丰富，国家高端智库建设试点工作会议上公布的25家首批国家高端智库建设试点单位，其中驻地在北京的智库有20家，占比达75%。②智库在空间分布上呈现类型集聚。北京各类型智库的空间分布与各区特征相符。中共中央、国务院直属的综合性智库多分布于首都功能核心区（西城区和东城区），依托高校和科研机构的专业性智库和科技型智库多分布于海淀区，企业智库和国外智库多分布于朝阳区。③问题导向推动智库建设。首批首都高端智库建设试点的14家单位，研究重点领域涵盖了首都城市战略定位、京津冀协同发展、有序疏解非首都功能、城市副中心建设等重大战略问题和公共政策。④地方智库的系统影响力较弱。在2018年部委直属事业单位智库系统影响力排名中，排在前十位的智库均位于北京，但是2018年北京地方性智库的排名较其他同等级城市（省份）而言相对靠后。
其次，报告指出北京市智库产业发展存在如下突出矛盾。①智库产业发展定位缺乏战略性。北京市智库的发展主要是立足于市级官方机构智库建设、对接北京市有关高端智库等，更多的是立足于北京市属智库的建设。但北京作为国家首都，仅仅考虑自身的发展是不够的，必须提高自身的政治站位，将落实首都功能、服务好党中央国务院作为首要任务。②对市内高端智库智缺乏管理权。由于我国实行条块分离的管理模式，众多的高端智库虽然落在北京市的辖区内，但是高端智库与北京市并没有行政上的隶属关系，而是隶属于党中央、国务院或者各部委，北京市只能去协调和对接有关智库，这是北京市发展智库产业的巨大障碍。③系统内智库缺乏市场化的横向联系。从智库所属性质来看，多是系统内部的研究院，一般以系统内部的研究为主，较少涉及其他领域。由于我国固有体制的束缚，系统内部的研究院缺乏与其他领域的研究院沟通与交流，约束了各研究院的创新能力。
基于上述分析，报告指出北京智库产业发展的路径选择是：首先，应从培育政策市场入手，建立高端智力资源交易市场、搭建多元智库交流合作平台，完善智库产业配套服务；其次，应通过推动服务贸易双向流动、提升智库国际化水平，着重提升智库的国际影响力；最后，建立智库产业化长效机制，制定长效的智库产业发展规划，构建科学的智库产业评价体系，实施创新的智库内部管理机制，建立高效的智库成果转化机制。
本报告针对推进北京智库产业发展提出了以下具体政策建议。①引导各类智库特色发展，官方智库、企业智库、社会智库、高校与科研院所智库要依托各自专长、从服务对象入手，进行差异化发展。②推动市区现有资源的整合，从空间存量和智库存量入手，进行空间资源的整合和智库资源的整合。③通过创新人才选用机制、健全人才激励机制和完善人才服务机制，打造创新型人才高地。④建立多元化资金筹措机制，加大财政资金投入，探索设立智库发展基基金，引导社会对智库的投入，优化资金使用管理。⑤健全政府保障服务机制，营造创新包容的社会舆论和政治环境，规范政府的决策咨询服务购买行为，优化政府对智库竞争的监管模式。
（三）北京市高质量发展背景下住房租赁市场建设
此专题报告首先指出，在北京高质量发展的要求背景下，解决好居民的住房问题是无法回避的重要问题。然而北京的高房价导致很多人购房困难，大量居民进入住房租赁市场，因此发展高质量的住房租赁市场刻不容缓。当前北京住房租赁市场的现状包括以下几个方面。①从承租人角度而言，当前北京市居民租房成本较高，而且目前北京的住房租赁市场成为卖方市场，承租人拥有较小的议价权和较低的权益保障能力；租房方式选择仍以普通租赁为主，北京长租公寓的房源总数在总体租赁市场中的占比仅为10%～15%。②从出租方角度而言，目前北京住房租赁市场的机构化水平仍然不高，仅有20%左右的房源由专业的机构和企业进行管理。分散托管是现在住房租赁企业的主要运营形式，导致房源品质的筛选较为困难，住房质量参差不齐。③从政府角度而言，北京市政府通过增加租赁类土地供给、增加公租房供给等方式增加住房租赁市场的供给，同时规范住房租赁市场秩序，提出“三不得”“三严查”，稳定住房租赁市场的预期。
其次，报告进一步分析了当前北京市住房租赁市场的主要问题：第一，租赁住房市场供给结构不合理，不仅体现为房源供给的方式不合理，还体现为房源供给的租金价格水平结构不合理；第二，租售同权举措难以落实，尽管北京市发布了《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知（征求意见稿）》，表示京籍与非京籍符合条件的承租人子女将享所在区义务教育，但是具体政策落实不尽如人意；第三，相关法律法规不完善，扰乱市场秩序行为得不到惩戒；第四，政府对住房租赁市场的监管不足，尽管北京住房租赁监管平台在2017年11月正式上线，但建设速度仍然相对缓慢，而且不直接对口普通的租房者或者出租者；第五，相关住房政策的合理性和可行性不足。
报告在借鉴多国住房租赁市场的发展经验后，提出以下完善北京市住房租赁市场的政策建议。①增加住房租赁市场的土地供给。降低住房租赁项目土地的出让价格，增加多来源的土地供应，推进集体土地进入租赁住房市场，采取村集体与开发商联合经营、股份制的方式开展住房租赁业务。②加强北京市住房租赁市场的制度建设。一方面，要推进住房租赁公共管理服务平台和监管平台的建设，运用现代化技术如大数据、云计算等技术，健全检测监管体系；另一方面，要加强信用体系建设，建立住房租赁市场信用体系，增加对房主租赁权可的认证，开展租客背景和信用调查。③建立住房租赁市场的法律法规体系。政府部门需要进一步做好住房租赁有关的法律法规的修订工作，规范市场行为，稳定租赁关系，明确租赁双方的权利义务，推行住房租赁合同备案制，并逐步实现租赁合同网上签约。④建立人才引进的住房保障制度，北京市应结合自身城市条件和发展要求，加大对人才保障住房建设的重视。⑤发展住房租赁的金融服务。住房租赁市场回收周期长，收益率较低，解决资金来源是其可持续健康发展的关键，政府应该充分利用金融服务助力住房租赁市场的发展。⑥增加对住房租赁市场的税收扶持。北京市政府应该对积极主动登记备案的运营机构和个人、对和运营机构签订较长合同的出租人给予一定的税收优惠。
（四）北京市养老服务高质量发展的路径对策
此专题报告首先指出，北京市的老龄化程度越来越严重，人口老龄化呈现基数大、程度高、增长快、抚养负担重的特点，养老服务的供给侧与需求侧的矛盾凸显。在以人民为中心的治国理政背景下，对社会老龄化养老服务从数量上和质量上提出了更高的要求，成为北京市近期需着力解决的重点问题。
目前北京市政府已经发布了诸多养老服务政策措施，养老服务政策已经初步形成系列政策体系，在养老服务业的发展和养老机构的审批与监管上出台了诸多指导性和规范性意见。在政策、资本、市场、技术等多重因素的持续推动下，现阶段北京市养老服务呈现四种发展趋势：面向居家养老出现的互联网养老服务平台，养老服务机构进驻普通社区，老年人入住养老社区或购买养老房产，集生活、娱乐、医疗、保健等为一体的医养结合模式。
然而，北京市在养老服务高质量发展过程中存在如下问题：①人口老龄化程度持续严重，老年人赡养比将持续扩大；②养老服务机构和设施整体水平与需求不相适应；③养老机构和设施空间分布不合理，主城区养老需求的缺口较大，但是远郊区养老床位供给出现空置；④短期内养老服务专业人员供需矛盾突出，养老服务从业人员总量缺乏，而且专业人员较少，大多没有接受系统的专业培训；⑤养老设施与服务存在重形式、轻内容的问题，老年人社区娱乐中心普遍存在设施简单、服务内容单一的问题；⑥养老机构和社区的医疗保健和护理设施不健全，服务不专业，无法提供针对老年人所需的一系列照护服务；⑦“互联网+”社区智能养老服务平台功能作用发挥不够，行业标准缺失、规范管理欠缺。
为了贯彻落实习近平总书记在党的十九大报告中提出的“加快老龄事业和产业发展”的思想，报告进一步提出了北京市养老服务高质量发展的路径与对策：①完善多元主体参与的养老服务标准体系框架和绩效评价体系，通过事前事中事后的标准引导、监督和绩效管理，保障养老服务的良性健康发展；②进一步扩展居家和社区养老服务形式，使居家和社区养老服务形式得到有效扩展，保障养老服务产业沿着正确的方向发展；③建立养老机构床位和社区中心养老床位的分级轮候制度，对养老床位的进行合理和最优化配置，保障其实现该养即养、养有床位、医养结合、精准养老的服务目标；④多渠道增加老龄人口实际收入，实现老龄人口“边老边富”，提升老年人的购买力；⑤推进养老服务实现产业化发展，解决养老服务产业营利性的问题，明确微观经营层面实行产业化经营的原则，认可产业的“营利性”；⑥细分老龄人口多样化的养老服务需求，为不同状况的老年人提供区别化服务供给的服务模式，实现精细化、精准化养老；⑦通过京津冀区域协同发展，加强养老服务制度衔接和资源共享，建立区域性统一的养老服务资源要素市场，实现养老服务产业合理布局。
（五）高质量协同背景下京津冀区域间财政关系与协同机制构建
此专题报告认为，随着长江三角洲、珠江三角洲的兴起与发展，南方经济“如火如荼”，而北方经济却日渐式微。为推动北方经济崛起，习近平总书记于2014年首次将京津冀协同发展提升到国家战略层面，一系列指导文件及配套措施如雨后春笋般出现。京津冀协同发展战略作为一项国家的重大区域发展战略，被视为继长三角、珠三角之后中国经济增长的第三动力。虽然京津冀协同发展五年来取得的成果显著，但京津冀城市群发展仍面临诸多挑战。因此，习近平总书记在2019年1月18日主持京津冀协同发展座谈时强调，应当从全局高度和更长远的考虑来认识和做好京津冀协同发展工作，突出改革创新，突破利益藩篱，推动京津冀协同取得新的更大的进展。以此为背景，探索财政合作下京津冀地区协同发展的思路应运而生。此报告试图探索以财政整合为基础的京津冀地区协同发展的可能，提出财政支出作为京津冀协同发展的路径选择。
首先，报告选用了较为前沿的社会网络分析法（SNA），利用京津冀三地43个区市的财政数据，全面考察了2002～2016年京津冀地区财政支出的空间关联关系。经过测算发现：第一，京津冀地区财政支出存在普遍的竞争关系，其中京津冀投资性支出网络密度超过0.6，远高于民生性支出的网络密度，这意味着投资性财政支出的财政竞争较为严重，外溢效应十分明显，而民生性财政支出受经济回报率低的限制，空间外溢现象相对较弱；第二，河北省环京津城市位于民生性支出关联网络中心，起着桥梁和传递的作用，环京城市的作用不容忽视；第三，在教育支出关联网络中，北京作为中国首都，聚集了大量优质的教育资源，为了缩小与北京市教育资源的差距，津冀的教育支出必然“紧盯”北京市各区教育支出，因此北京市教育财政支出溢出效应明显；第四，北京位于京津冀科技支出关联网络的“中间”，北京对科技的大力支持，以及科技发展带来的丰硕回报，都刺激着周边的天津市和河北省也不断加大科技支出力度，在京津冀地区形成以北京为中心的科技支出溢出效应。
其次，基于实证研究结果，报告提出了构建京津冀财政协同机制的政策建议。①建立京津冀地区间一般性横向转移支付制度，一方面可以增大北京市和天津市对河北省的财政转移支付力度，以均衡地区间的财政能力，另一方面，依照三地间不同的功能定位进行横向转移支付，降低各地政治晋升而导致的财政竞争程度和产业趋同程度。②有效利用环京城市的“桥梁”作用，加大对环京城市发展的财政支持力度，可以考虑设立环京城市发展专项资金，重点解决环京城市建设发展问题，利用财政资金的支持和国家的行政力量，有效引导资源配置，实现区域经济融合发展。③建立京津冀建设帮扶机制，弱化三地在教育、医疗和社保等方面的行政区界限，做到信息共享、区际协调和资源跨地区流动，实现三地均衡发展。
（六）京津冀应对气候变化公共资金机制
此专题报告指出，为实现减排目标，在大量低碳技术尚未达到商业化阶段以及大量低碳项目仍具有较高风险的背景下，必须充分发挥公共资金的引导、示范和激励作用。随着雾霾等严重环境问题的出现，针对京津冀区域环境治理的研究已经有所积累，但公共资金机制创新不足严重阻碍了京津冀环境治理工作的开展，因此有必要进行深入研究。报告首先对2℃情景下中国到2050年的气候资金需求及供给进行了较为全面的测算，测算结果表明当前我国气候融资的发展处于第Ⅰ阶段，该阶段需要快速追加投资规模，尤其是公共资金的投入，直到达到GDP的1.8%左右。基于此，本报告进一步梳理国际公共资金、国家和地方公共资金的使用情况，对典型的公共资金机制进行研究，并且选择代表性的绿色产业引导基金、适应基金、绿色产业扶贫基金等进行了案例分析。
其次，报告指出，建立多层次的协同机制是支持京津冀地区应对气候变化公共资金使用的核心问题，对京津冀地区建立环境治理协同机制具有政策意义。第一，建立行政协同机制。在我国地区的气候资金一般来自地方政府的财政预算或预算外资金或中央政府资金转移支付，另外还有来自国际公共气候基金等国际方面的筹资。这些资金一般可以通过地方公共投资机构、城市发展基金、政府担保基金、地方政府引导基金等中介，借由股权、债券、补贴或奖励等工具投向减缓或适应领域。第二，建立减缓与适应协同机制，把气候变化影响纳入发展规划中予以通盘考虑，应当在一系列不同层面上做出适应和减缓对策，形成协同效应，以期能够降低与气候变化相关的风险。第三，建立公共资金与社会资金协同机制，可以采取PPP模式，以政府部门资金撬动更大的社会资本，让私营部门参与应对气候变化，用他们所掌握的资源参与提供公共产品和服务，同时为私营部门带来收益。
最后，报告进一步提出了京津冀地区应对气候变化、建立环境治理协同机制的一系列政策建议：①建立以公共资金为主、以私人资金为辅的适应基金资金来源，其中公共资金应当以中央政府种子资金和地方政府配套资金的模式设计；②通过碳市场建设拓宽国内公共资金来源，方式包括加快建设国内碳市场建设，通过配额拍卖获取收入，征收碳市场交易税征收碳税获取税收收入，将生态补偿资金和扶贫资金用于适应基金，将CDM基金部分资金用于适应领域；③京津冀地区应重点考虑建立绿色产业扶贫基金和生态补偿基金，并建立完善的绩效评估、资金监管和信息披露机制；④采用基金模式替代生态补偿机制，可以建立一只生态补偿基金，以该基金为母基金，通过FOF模式与社会资本合作设立子基金，形成灵活的基金体系，提高资金杠杆和使用效率；⑤探索绿色产业扶贫基金运作模式。绿色产业扶贫基金是一种市场化较强的适应基金模式，同时具有较高的公益效益，其中比较活跃的是面向可再生能源的产业基金。
（七）绿色金融支持京津冀生态保护补偿
此专题报告认为，发展绿色金融，支持多元化、市场化生态保护补偿机制，是实现京津冀协同发展的关键任务，也是实现我国经济高质量发展的重要内容。京津冀疏解非首都功能、产业转型升级、生态环境保护等多方面正在稳步推进，亟须将绿色金融支持生态保护补偿加以主流化，完善区域多元化、市场化生态保护补偿机制，支持绿色经济转型与发展。
目前绿色金融支持京津冀生态保护补偿的现状是：绿色金融政策体系日趋完善，奠定了支持生态保护补偿的政策基础；金融机构主动推进绿色金融产品创新，为生态保护补偿提供金融工具支持。北京市金融工作局、北京市发改委、北京银监局、央行营管部等8部门也联合发布《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》（以下简称《办法》），明确提出加快构建基于包括绿色信贷、绿色债券、绿色上市公司、绿色基金、绿色保险、碳金融等在内的绿色金融体系，作为首都金融发展的战略方向和京津冀协同发展的重要支撑。
报告指出，绿色金融支持京津冀生态保护补偿面临着如下挑战：①绿色金融支持生态保护补偿的法律法规体系尚不健全，现有绿色金融相关的文件多由国务院和各部委制定，尚无专门的体系化的绿色金融法律法规，对金融机构的约束力和权威性不足；②生态系统服务价值实现机制匮乏，生态资产资本化方式有待探索，科学评价生态系统服务的技术、核算和标准体系还未形成；③绿色金融产品发展不均衡，绿色标准口径不统一，标准或评估指标之间的不统一容易引发概念混淆，造成资金和要素流动、绿色资产之间对接的不顺畅以及额外的交易成本；④绿色金融支持生态保护补偿的实质性激励机制缺位，没有资本、补贴、担保、税收减免等实质性激励，绿色金融支持生态保护补偿的长效发展动力不足，限制了绿色金融支持生态保护补偿的资金规模、可持续性以及可复制性、可推广性；⑤绿色金融支持生态保护补偿相关的能力建设不足，缺乏专业知识的投资者，金融机构从业人员对于环境风险认识还存在不足，缺乏对环境风险敞口的监测数据和风险分析工具。
基于上述挑战，报告提出了绿色金融支持京津冀生态保护补偿的对策建议。第一，建立绿色金融支持生态保护补偿的长效机制，一方面厘清特定领域项目的生命周期、各阶段发展特点和相应的资金需求特点、各阶段已有的绿色金融工具和潜在需求，另一方面还需要政府的配套政策和激励措施及实施方案支持，为绿色投资规划的系统性、长期性和安全性提供保障。第二，推进金融机构的绿色金融产品和服务创新，发展绿色信贷及其证券化、推动绿色债券发展、探索建立绿色基金，同时积极促进相关配套激励措施的出台。第三，建立京津冀绿色金融支持生态保护补偿试验区，探索不同类型生态保护补偿项目全生命周期所需的绿色金融工具组合、政策支持及配套激励措施，形成最佳实践，并进行模式的复制和推广。
[1] 本文为北京社科基金北京财经研究基地重点项目（175DYJA005）。
[2] 课题组组长张晓涛，教授，博士生导师，中央财经大学财经研究院院长，北京市哲学社会科学北京财经研究基地首席专家，中央财经大学国际投资研究中心主任。课题组副组长李向军，副研究员，中央财经大学财经研究院副院长，北京市哲学社会科学北京财经研究基地副主任。课题组成员：宁静、赵国钦、陈波、许寅硕、杜纯布、赵浚竹、李姗姗、孙传辉、王建业、苏耀。总报告执笔人宁静。