一、土地的法律内涵
顾名思义，建设用地是土地的一种，这是理解其法律内涵的始点。
在地理维度上，土地是地球表面除了海洋部分的陆地，土地因此不同于海洋。[10]土地和海洋的差异是客观的、刚性的，不以人的主观意志为转移，国土空间规划只能达到陆海统筹的地步，无法使土地和海洋完全同质。故而，从“不是什么”的消极意义上讲，土地的法律内涵在于，它不是海洋。
1.海域不是土地
海洋首先指海域。[11]土地与海域的法律地位差别很大，前者受《城乡规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《民法典》等法律的调整，海域开发、利用、管理的法律依据主要是《海域使用管理法》。
[填海造地产生的权利]构堤围割海域并最终填成陆地的围填海在实践中时有发生，这种用海活动就是俗称的填海造地，它要符合《海域使用管理法》、2018年国务院《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》和自然资源部、国家发展和改革委员会《关于贯彻落实〈国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知〉的实施意见》等相关规定。在符合前述规定相关要求的前提下，根据《海域使用管理法》第32条第1款的规定，填海项目竣工后形成的土地归国家所有。填海项目基于海域使用权立项、实施并竣工的，根据《海域使用管理法》第32条第1款、《不动产登记暂行条例实施细则》第59条第2款的规定，海域使用权人应当在填海项目竣工后，依法申请国有土地使用权登记，并办理海域使用权注销登记。填海项目由政府组织实施并竣工的，政府应按照国土空间规划，根据土地用途，依法通过划拨、出让等方式把土地交给土地使用者使用，土地使用者可依法取得国有建设用地使用权等用益物权。
2.无居民海岛不是土地
海洋还涉及海岛。[12]海岛分为有居民海岛和无居民海岛。《海岛保护法》第23条规定，有居民海岛的开发建设适用有关城乡规划、土地管理等法律、法规的规定，据此，有居民海岛的法律地位等同于土地。根据《海岛保护法》第57条第2项的规定，无居民海岛是“不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”，也就是没有村庄、街道、住址门牌号、邮政编码和常住户口登记的海岛，它不等于无人岛，不排除人在岛上必要的生产、生活活动。[13]由于无居民海岛与其周边海域共同构成生态系统，同时还涉及国家海洋权益，故其与土地的法律地位差别很大。
在“是什么”的积极意义上，土地的法律内涵如下：①土地是通过特定技术手段显现出来的不动产。比如，德国法的土地是指以地籍块方式进行测量与标记，并在土地登记簿中以“土地”进行登记的地球表面的一部分。[14]我国同样也通过地籍[15]、宗地[16]、不动产登记簿来表征土地，登记簿的宗地信息页对此进行具体展示（表1-2不动产登记簿的宗地基本信息）。②土地是物权客体。把土地记载于不动产登记簿，旨在为记载物权奠定基础，若不记载物权，建立登记簿的意义不大，故而，土地与物权密不可分。
表1-2 不动产登记簿的宗地基本信息
我国的土地采用公有制，包括国家所有和农民集体所有两种形态。属国家所有的，由国务院及其授权的地方政府代表国家行使相关权利。属农民集体所有的，《民法典》第262条规定了代表集体行使所有权的主体，即代表村农民集体的主体是村集体经济组织或者村民委员会，代表村内农民集体的主体是村内各该集体经济组织或者村民小组，代表乡镇农民集体的主体是乡镇集体经济组织。
[城中村[17]的土地所有权]从《宪法》第10条、《民法典》第249条的字面来看，只要土地处于城市范围，就属于国家所有。按此逻辑推演，随着我国城市化进程的推进，农村和城市郊区逐步成为城市市区，原由农民集体所有的土地因此直接变性为国有土地。现实并不全然如此，以位于城区的城中村为例，其土地仍全部或部分归农民集体所有，归国家所有的土地也是通过征收或政府审批集体的所有权转制申请后才实现的。[18]
对城中村土地所有权的现实归属状况，有两种不同评价，一种是认为这既违背了宪法和法律的前述规定，也不利于保护农民集体和个人的利益[19]；另一种则认为只有通过征收等途径实现城中村土地的国有化，才有利于保护农民集体和个人的利益，才符合前述规定的目的。[20]笔者认为，只要延续1982年之前的城市原住民的房屋所有权不因《宪法》第10条而消灭的经验做法，城中村的土地因城区范围扩张而全部转为国家所有，不会实质损害农民集体和个人的利益。具体而言，从我国实际出发，国有土地和集体土地的经济价值差别不小，若城中村的土地全部归国家所有，农民集体和个人保有使用权以及房屋所有权，与城中村的土地仍归农民集体所有相比，无论城中村的房屋被征收后再被政府出让，还是城中村就地更新再造，都能使农民集体和个人取得更多的经济回报。就此而言，第一种评价似乎更为适当。