论中国经济特区的新使命
陶一桃[1]
（深圳大学中国经济特区研究中心 广东 深圳 518060）
摘要：一个真正高效现代化的政府，不是简单地纳入更多的服务对象，从而不辞辛劳地提供服务的政府，而应该是更多地向社会与公众授权的政府。一个拥有现代治理能力的政府，应该是一个拥有预见能力的政府，而不是治疗的政府。从某种意义上说，政府更重要的职责不是提供服务，而是解决问题。幸福的目标只有一个，那就是让人们的生活变得更加美好。这正是改革的目的和追求科学精神与人道精神的意义所在，也是实现现代化国际化创新型城市的意义所在。
关键词：特区使命 四个全面 排头兵
2015年新年伊始，习近平总书记就对深圳做出了重要批示，要求深圳牢记使命，勇于担当，进一步开动脑筋，解放思想，特别要鼓励广大干部群众大胆探索、勇于创新，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中创造新业绩，努力使经济特区建设不断增创新优势、迈向新台阶。尤其指出：深圳作为改革的排头兵要继续发挥示范作用，率先实现“四个全面”将成为新时代赋予经济特区的新使命。
刚刚结束的深圳市第六次党代会对习近平总书记的殷切期望做出了不辱使命的回答。那就是深圳未来5年震撼人心的发展目标的制定：解放思想、真抓实干，勇当“四个全面”排头兵，努力建成现代化国际化创新型城市。努力建成更具改革开放引领作用的经济特区、更高水平的国家自主创新示范区、更具辐射力带动力的全国经济中心城市、更具竞争力影响力的国际化城市、更高质量的民生幸福城市。
第一，勇当“四个全面”排头兵要求深圳继续秉承“敢为天下先”的勇气与气概，以排头兵的责任感和“先行先试”的使命感，很好地完成新时期赋予经济特区的新使命。
中国经济特区的创立是“中国道路”的一个标志。它意味着：苏联模式不行，计划经济走不通；小农的平均主义不行，均衡发展走不通；大规模的改革不行，原有体制走不通。于是寻找突破口——创办经济特区，在僵化的体制之外实行自上而下的强制性、渐进式制度变迁，从此中国现代化走上了一条既不同于传统体制下的苏联模式，又不同于资本主义时代的西方模式的独特发展道路——“中国道路”。
从中国改革开放和中国道路形成的逻辑起点来说，给予经济特区怎样高的评价都不为过。因为，没有经济特区就没有中国的改革开放；没有经济特区就不可能有市场经济的确立与形成；没有经济特区就不可能有引发中国社会的观念更新与革命；没有经济特区就不可能形成中国社会源自每个公民创造力的展示；没有经济特区就不可能有让世界震惊的“中国奇迹”的创造；没有经济特区就不可能有经济发展方式转型的内在驱动力；没有经济特区就不可能有科学发展观的现实依据和“中国梦”提出的社会物质与精神基础；没有经济特区更不可能有让亿万人富裕的“中国道路”的形成。经济特区是中国改革的突破口，同时也是中国社会以非均衡发展方式实现现代化的一条捷径。以深圳为代表的早期经济特区成功的经验证明了这一点，而以喀什、霍尔果兹、图们江为代表的新兴经济特区的产生也证实了这一点。上海、广州、深圳等自贸区的设立更加印证了这一点。
如果说敢闯、敢干是深圳这座城市的精神特质，那么“先行先试”则是转型中国赋予经济特区的“先天”品格，是强制性制度变迁赋予经济特区的政策“特权”，是非均衡发展战略赋予经济特区的伴随风险和成本的“优先”变革权，更是经济特区政治生命力依然不朽的原因所在。35年前，深圳经济特区就是凭借“先行先试”的政策“特权”，在全国率先开启了市场经济的伟大而艰苦的实践。在“先行先试”的旗帜下，深圳经济特区不仅曾把价值规律、市场竞争、劳动力商品、股票利息等最基本的市场经济概念与实践“输送”到了全国，同时也将“时间就是金钱，效率就是生命”这样石破天惊的口号在神州大地叫响。35余年后的今天，随着中国改革开放伟大事业的深入，人们对中国社会更深刻的制度变迁和全面深化的期待，赋予了“先行先试”以更加深刻的内涵、更加深层次的意义和更加深远的使命，这一新的深远的使命就是继续以“敢为天下先”的勇气、智慧与胆略，全方位探索适应市场经济体制的社会运行机制、社会制度环境和法律保障机制；探索实现政治体制改革、政府治理体制机制和能力现代化的制度创新路径，探索转变经济发展方式，有效实现创新驱动，保持社会经济可持续发展的独特道路；探索全面建成小康，建设社会剩余公平分享的福利社会的制度安排等方面继续走在全国的前列，为进一步完善市场经济体制，推动中国社会全方位健康发展，率先实现“四个全面”勇当排头兵。
“先行先试”既是一个创新的过程，又是一个向先进学习的过程，“先行先试”不仅是经济体制机制的“先行先试”，而且是包括政治体制、法制环境、政府治理体制机制与能力现代化和文化意识形态等社会诸方面更深层次制度变迁的“先行先试”。这是特区与生俱来的品质，更是新时代赋予特区的更具挑战性的新使命。
特区作为一种政策可以消失，但特区作为一种精神，作为中国制度变迁的路径选择和“中国道路”的伟大实现是不会，也不应该消失的。因此，深圳应该充分认识、珍惜并利用好中国改革开放35余年来所积累的政治资本和既得天独厚，又不可能被取代的毗邻香港的政治地缘优势，增强战略意识，提高站在国家整体发展的战略高度来谋划自身定位与发展的能力，让深圳继续成为中国深化改革的先行者，成为南中国一座独具制度品格魅力的现代化的国际都市。同时我认为，继续成为中国深化改革的先行者，这一点对深圳尤为重要，丢掉了这一点就丢掉了深圳的历史和深圳这座城市最大的也最有价值的政治资产。在这方面制度大于技术，甚至思想高于行动。我想借用哈耶克的话来进一步表明我的意思：“那就是，从长远而言，是观念，因而也是传播观念的人主宰着历史的发展进程。”中国改革开放35余年的实践也证明了哈耶克的另一句话：“观念的转变和人类意志的力量，塑造了今天的世界。”深圳不可能也没有必要永远成为中国改革开放的经验“批发商”，但深圳完全有可能，并应该成为中国最具有改革勇气和创新精神的城市。这也正是深圳这座城市曾经拥有，并永远也不能，不应该失去或丢掉的品格。
没有“先行先试”和敢闯敢干的精神与胆识就没有深圳这座城市的发展，就没有深圳奇迹的产生，更不可能有更加辉煌的明天。我们要勇当“四个全面”的排头兵，以时代的精神把深圳的品格写在发展的旗帜上。
第二，勇当“四个全面”的排头兵，要求政府既要有远见卓识，又要有担当的精神和自我革命的勇气与气度。对于转型社会而言，先有勇于改革的政府，才会有坚持改革的社会；先有政府治理能力的现代化，才可能有社会发展的现代化；先有开明的政府，才会有制度文明的社会。
中国社会进行的是自上而下的强制性制度变迁。在自上而下的强制性制度变迁中，政府尤其是中央政府是这场制度变迁的发轫者、领导者或者说最直接的倡导者，同时又是这场制度变迁中首要的“被改革者”，没有中央政府的决策和授意，就不可能有改革开放的实践，如特区、自贸区的产生就既是中央赋予地方政府特殊政策的结果，又是中央整体发展战略部署的产物。
中国35余年改革开放的实践证明：对于转型国家而言，政府在强制性变迁中的作用无疑是巨大的，甚至可以说，没有政府自上而下的强大政治力量的推动，既无法完成由计划经济向市场经济的转型，更不可能有今天市场经济的普遍确立和社会经济的繁荣。尤其中央政府和强大的“举国体制”，会在资源稀缺或有限的情况下，高效地集中资源干大事，并以决策的高效性引领社会经济的发展方向。但是，以强制性制度变迁确立市场经济体制和在市场经济体制基本确立以后完善市场经济，两种情形下政府的职能与作用是不同的，前者或许更需要政府通过比较强势的干预，推进市场经济的形成，从而加速完成由计划向市场的转变，而后者则要求政府在尊重市场规律和机制的前提下，矫正市场失灵，服务于市场而非驾驭、主导市场。强大的国家与发达的市场作为结果，无疑是令人向往的，但作为实现的过程，它要求处理好国家与市场，或者说政府与市场的关系。
中国社会的制度变迁，是沿着一条实用主义路线进行的。尽管如此，它也不会向诱致性制度变迁那样，仅仅由于潜在获利机会的存在而自然发生。因为强制性制度变迁往往会改变利益在原有社会集团之间的分配，甚至会带来一部分人的利益丧失（尤其是作为改革主体和实施者的政府官员自身利益的丧失）和一部分人的利益获取。所以，从原则上，对于一个正处于发展之中的市场经济来讲，一个保护性政府可以在培育和支援内在制度上做出巨大贡献。在限制转型过程中，政府的职能和作用“具有规模经济”的效应。然而，政府政策的失效，也会降低或阻碍制度变迁的效益和进程，从而增加社会改革的成本。从一般意义上说，维持一种无效的制度安排，和国家不能采取行动来消除制度不平衡，都属于政策失败。
有什么样的政府就会有什么样的制度安排，政府的文明是制度文明的前提与保障。同时，政府的认知能力也在相当程度上决定了改革的成本与效力。所以，改造政府，转变政府的职能，提高政府官员的认知能力和执政能力，是深化改革、政府治理体制机制和治理能力现代化的内在逻辑要求。
如果说改革开放35余年来，我们一直努力做的转变政府职能主要是使传统体制下的与计划经济如影随形的集权政府转变成与市场经济相适应的服务型政府，那么全面深化改革所确立的政府治理体制机制和治理能力的现代化，则是针对政府自身的更加深刻的革命，是现代政府体制机制的重新塑造，是法治政府规制的真正确立，更是中国政治体制改革的扎实推进。
我认为，在政府治理体制机制和治理能力现代化方面，美国行政学学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书的专业观点非常值得借鉴。奥斯本和盖布勒教授首先肯定地认为，我们面对的绝不是“国家的逐渐消亡”。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。我们对政府充满信心，因为我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作。政府是我们用来做出公共决策的一种机制，诸如我们要决定在哪里修公路，应该怎样安置无家可归的人，给我们的孩子提供怎样的教育；政府向我们提供有益的服务，这些服务包括国防、环境保护、治安管理及修筑公路、水坝、给排水系统等；政府是我们解决共同问题的依靠，诸如吸毒、犯罪、贫困、文盲率高、有毒废弃物排放、全球气温升高和医疗保健费用的成倍增加等问题的解决都要靠集体行动。而集体行动则只有通过政府才能采取。我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们所在的体制。但是，从根本上说，政府的职能是掌舵，而不是划桨。任何想把治理和“实干”牵强地联系在一起的做法，只会严重削弱政府决策的实际能力。任何想要决策机构去亲自“实干”的做法，也都意味着政府在辛辛苦苦地干蠢事。因为决策机构并不具备那样的能力，从根本上说，这也不是它的事。我们需要一个把自己定位于决策和指导，从而把“实干”让给他人去做的强而有力的政府。
一个真正高效现代化的政府，不是简单地纳入服务对象，从而不辞辛劳地提供服务的政府，而应该是更多地向社会与公众授权的政府。授权而不是简单的服务，正是我们的社会充分发展、利用社会组织的积极性和公民自信心与能力的有创造意义的途径。
一个拥有现代化治理观念的政府应该是一个拥有使命感的政府。提高政府的治理能力，首先要改变只知道照章办事的政府组织，使其成为具有使命感的政府组织。因为，相对于只知道照章办事的政府而言，拥有使命感的政府组织更具有效率、成效、革新精神、灵活性和士气。中国改革的成功实践，也从不同程度上证明了这一点。政府更需要培养、树立使命文化。
一个拥有现代治理能力的政府，应该是一个拥有预见能力的政府，而不是治疗的政府。从某种意义上说，政府更重要的职责不是提供服务，而是解决问题。被称为“可持续发展先知”的英国经济学家舒马赫曾说过：精明的人解决问题，天才的人避免问题。预防疾病比医治疾病容易并且花费较少。同样，预防犯罪也比处理犯罪问题容易和花费得更少。面对不同党派对高额的道路维修预算的争执时，美国一位资深市场人士说：“如果我们现在不做，我们将来怎么也负担不起，所以决定是要么正确保养维修道路，要么就让道路系统崩溃。情况明摆着，如果我们现在不花钱，将来简直要破产。”
或许，大名鼎鼎的《第三次浪潮》的作者阿尔文·托夫勒的话更能解释改革政府的必要性或必然性：“我无法明白，我们怎能有技术革命、社会革命、信息革命、道德性和认识论的革命的同时，而不进行政府革命。政府应该传递给我们的社会最好的主意，而不是阻碍我们的创造力、自信心和创造美好生活的愿望和能力。”
第三，勇当“四个全面”的排头兵，要求我们的社会必须把人的自由发展和社会福祉的普遍提升鲜明地写入社会发展的旗帜。实现“四个全面”的过程应该是，而且必须是以人性解放为目的的，是人的自由发展过程和社会福利均等化的过程。
中国的改革开放就是从解放生产力开始的。生产力的解放就是人性的解放，就是人的创造力的释放与解放。
“全部人类历史的第一前提，无疑是有生命的人的存在。”“人是人的最高本质”，“人的根本就是人本身”。马克思主义经典作家一直把生产力高度发展仅仅视为人的全面发展的条件与基础。实现人的全面而自由的发展，历来是马克思列宁主义者的远大理想。马克思、恩格斯把人的全面而自由的发展视为取代资本主义的新的“社会形式”的“基本原则”，是未来社会的“基本思想”。马克思在把资本主义生产的历史趋势归结为它“本身以主宰自然界变化的必然性产生出它自身的否定”时指出：“它本身已经创造出一种新的经济制度的因素，它同时给社会劳动力和一切个体生产者全面发展以极大的推动”，最终实现“在保证社会劳动力极高度发展的同时，又保证人类全面发展这一种经济形态”。
“经济发展”是伴随着经济结构、社会和政治体制改革的经济增长，它不仅意味着产出的增长，还意味着伴随产量增加同时出现的产出与收入结构的变化，以及经济体系、政治条件、文化条件的变化；它不仅意味着社会的富裕，而且还意味着在社会富裕的同时贫困和饥饿的消失以及文盲现象、疾病、夭折的消失；它不仅意味着物质财富的丰富，还意味着人的精神、权力、机会的平等，以及对人的尊重与权力的平等的给予；它不仅意味着个人福利的最大化，还意味着社会整体福利的提升，以及对社会剩余机会均等的分享。GDP 是社会发展的物质基础，但绝不可能是社会发展的最终目标。没有伴随着社会福祉提升的GDP 和人均GDP 的增长，只能是一个缺乏灵魂和人文关怀的单纯物质的增长。
中国社会改革是在较低的人均收入水平上展开的，由于尚未形成庞大的中产阶级，加之转型社会分配制度与社会保障制度不完善，经济增长中的贫困现象和经济繁荣中的低福利问题，“过早”地成为政府必须用制度安排来解决的社会问题。应该肯定地说，政府必须把社会福利制度作为实现普遍富裕的保障措施，而不是作为普遍富裕的结果来实现。对任何社会来说，创造财富的同时也制造着贫穷，实现繁荣的同时降低着部分人的幸福感，这比普遍贫穷更为可怕。无论如何，我们的社会都不能把社会福利看作经济发展的奢侈品，因为它不仅本身就构成了发展的重要内容和实质自由的组成部分，而且也是对社会整体发展目标最具有道德力量的检验与证明。
我以为，真正建立一个完整有效的城乡普惠的社会福利体系，实现“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的美好目标，还须进行深刻的社会制度变迁。因为这既不完全是资源短缺的问题，更不是政策问题，而是制度的问题。只要城乡“二元结构”存在，城乡差距就必然存在，农民就自然被制度化地排除在对社会剩余的分享之外，就没有办法与城市居民一同平等地拥有社会公共物品，享受社会公共服务。可以说，传统体制是造成中国社会城乡“二元结构”的制度根源。在传统体制中，我们的社会在消灭城乡差距的美好口号中，以户籍制和所有制形式固化着城乡差别，扩大着城乡差距，并使城乡差别成为一种广大农民不得不接受的社会常态。城乡“二元结构”不仅是传统体制下的中国社会固有的社会结构形式，同时也是中国社会制度变迁暂时无法立即摆脱又必须面对的大背景。然而在一个拥有近半个世纪的“二元结构”历史的农业大国里消灭城乡差别，是需要一个深刻而渐进的制度变迁的过程的。真正彻底打破城乡“二元结构”，变“二元结构”为城乡一体化的“一元结构”，使农民真正拥有与城市居民相同的公民身份与权利，而非“二等公民”的身份，是这场制度变迁的首要任务。没有对“二元结构”的打破，就没有城乡差距的消失，没有城乡差距的消失，就不可能有真正城乡普惠的社会福祉的存在，农民也只有在城乡“二元结构”的历史性的“消失”中，才能获得真正的作为公民的尊严、权利与平等。正如十八大报告所表述的：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求；共同富裕是中国特色社会主义的根本原则；社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”
有人曾说，建成一座国际性的现代化大城市到底是为什么？现在，许多原始的苦难已不再成为苦难，于是什么是幸福这个原始的词语反而变得更加模糊起来了。这就迫使我们追根溯源去寻找存在于生活中那个最基本的价值。那就是，只有在这样能够较大限度地集中社会资源并合理进行配置的大城市里，才可能让每一个人（不管是男人还是女人，不管是强者还是弱者）拥有同一个梦想，共享同一个世界。其实，幸福的目标只有一个，那就是让生活变得更加美好。这正是我们改革的目的和追求科学与人道精神的意义所在。我以为，这也是实现现代化国际化创新型城市的意义所在。
参考文献
［1］〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996。
［2］〔美〕阿尔文·托夫勒：《第三次浪潮》，黄明坚译，中信出版社，2006。
［3］《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社，1995。
［4］《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995。
（文字编辑：张晓琴）
New Missions of China’s Special Economic Zones
Tao Yitao
（China Center for Special Economic Zone Research，Shenzhen University，Shenzhen，Guangdong，518060）
Abstract：A highly efficient and modern government is not a government that simply collects the information of target groups and then goes the trouble of providing services，but a government that authorizes more power to the society and public. A government having modern governance capacity shall be a government having predictable capacity but not a government only conducting treatment for remedy. In a sense，the more important function of a government is not to provide services but to solve problems. The goal of happiness is just one，that’s，to make life better. This is the purpose of reforms and the significance of pursing scientific spirits and humanity，and also the significance of realizing modern，international and creative city.
Keywords：Mission of Special Economic Zone；Four Comprehensives；Vanguard
[1] 陶一桃，深圳大学党委副书记兼纪委书记、教育部人文社科重点基地中国经济特区研究中心主任，教授，长期从事中西方经济思想与理论研究，研究领域涵盖经济思想史、经济史、制度经济学和经济文化研究等，近年来致力于中国改革开放史、中国经济特区发展史和中国近现代经济思想史与中国道路理论研究。