第5章 迁址企业的环境影响评价

——威海阿科帝斯电子有限公司诉威海市环境保护局环保行政处罚案

（一）基本案情

2012年12月，威海阿科帝斯电子有限公司（以下简称阿科帝斯公司）迁至山东省威海火炬高技术产业开发区（以下简称开发区）某厂房，该厂房原系某公司为汽车线束生产项目所建，该项目的环境影响评价文件已获威海市环境保护局（以下简称市环保局）批准。阿科帝斯公司迁入后开始生产打印机硒鼓等产品。2014年，市环保局工作人员对该公司的生产现场进行检查，发现该企业未依法取得环保部门批准的环境影响评价文件而擅自投产。经依法履行相关程序后，市环保局作出责令立即停产停业、罚款人民币12万元的行政处罚决定。阿科帝斯公司不服，申请行政复议后复议机关维持该处罚决定。该公司诉至法院，请求撤销市环保局的上述处罚决定。

威海市环翠区人民法院一审认为，根据《环境影响评价法》第十六条、第二十四条、第二十五条之规定，建设项目环境影响评价文件经批准后，该项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏措施等发生重大变动的，建设单位应当重新报批环境影响评价文件；未经审查或者审查后未予批准的，不得开工建设。阿科帝斯公司搬迁后，其建设项目地点发生了变化，且其利用涉案厂房生产硒鼓等产品致使原建设项目的性质、采用的生产工艺等均发生重大变化，应重新报批环境影响评价文件，而该公司擅自投产违法事实清楚，遂判决维持被诉处罚决定。阿科帝斯公司上诉后，威海市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

最高人民法院认为，本案是涉及如何看待迁址企业是否需要重新进行环境影响评价的典型案例。环境影响评价制度关乎周边群众生活环境安全和生产企业自身的可持续发展。当某一建设项目的性质、规模、地点等要素发生重大变动时，对周围环境影响也相应变化，建设单位依法应当重新报批环境影响评价文件。本案中，虽然阿科帝斯公司在搬迁之前的原所在地进行过环评且符合相关标准，其搬迁后所租赁厂房此前也取得过汽车线束生产项目的环评批准文件，但由于前后厂址环境不同，项目性质、生产工艺以及对周边环境的影响都已变化，故该公司应依法重新报批环境影响评价文件。本案对引导企业依法履行环评义务，切实维护公众环境权益具有指导意义。一审所作的维持判决形成于《行政诉讼法》修改前，现此类判决已变为驳回原告诉讼请求。

（二）案例分析

1.关于环境影响评价的要求

环境影响评价是指，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价作为一种环保手段和方法，是在二十世纪中期提出来的。第二次世界大战以后，全球经济加速发展，由此带来的环境问题也越来越严重，环境公害事件频繁发生，人们开始关注人类活动对环境的影响，并运用各个学科的研究成果，预测和评估计划中的人类活动可能会给环境带来的影响和危害，并有针对性地提出相应的防治措施。经过一段实践，1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们提出了“环境影响评价”的概念。1969年，美国国会通过了《国家环境政策法》，首次以法律的形式将环境影响评价作为一项制度规定下来。由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类活动的侵害具有科学的预见性，这项制度很快就在世界范围广泛传播，为许多国家环境立法所确立，环境影响评价制度已逐步成为国际社会通用的一项环境管理制度，也是我国环境保护的主要法律制度之一，对于贯彻预防为主的基本原则，防止新的污染源出现发挥着极为重要的作用。

1979年《环境保护法（试行）》，最先对老城市改造和新城市建设的环境影响评价作出了规定；原《环境保护法》明确了建设项目要编制环境影响报告书；2003制定了专门的《环境影响评价法》[1]，完善了我国环境影响评价制度。《环境影响评价法》第十六条规定，建设对环境有影响的项目，建设单位应当根据国家关于建设项目环境保护分类管理的规定，按照建设项目对环境的影响程度，组织编制环境影响评价文件。第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。在此基础上，新《环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。”“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”

环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。建设项目环境影响评价是指，国家根据建设项目对环境的影响程度对建设项目进行的环境影响评价。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境影响报告书包括下列内容：建设项目概况，建设项目周围环境现状，建设项目对环境可能造成影响的分析和预测，环境保护措施及其经济、技术论证，环境影响经济损益分析，对建设项目实施环境监测的建议，环境影响评价结论。

根据《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。未依法进行环境影响评价的行为包括两种：一是建设单位未提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的行为；二是建设项目环境影响评价文件未经批准，建设单位擅自开工建设的行为。环境影响评价制度确立以后，为防止建设项目对环境产生严重的不良影响起到了重要作用。但由于过去若干年来一些地方过于重视GDP的增长，而忽视对环境的保护，一些地方放任建设项目“先上车后买票”，甚至没有环境影响评价就上马，这些做法正不断蚕食着环境影响评价制度的根基。基于此，《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》明确提出，对未批先建、边批边建、越权核准的违规项目，尚未开工建设的，不准开工；正在建设的，要停止建设。对未通过环评审查的项目，有关部门不得审批、核准、备案，不得提供土地，不得批准开工建设，不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证，金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，有关单位不得供电、供水。根据《环境保护法》关于法律责任的规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对企业事业单位和其他生产经营者直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

即使已经依法进行了环评审批手续，如果建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，该建设项目的环境影响也会相应地发生变化，如果不重新报批建设项目环境影响评价文件，很可能使环境影响评价制度的执行流于形式，难以起到防止环境污染和生态破坏的作用。因此《环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”

2.关于违法事实

本案中，原告将单位经营地址由初村镇工业园搬迁至现址，原告租赁的厂房原系威海市昌鸿房地产开发有限责任公司为汽车线束生产项目所建。虽然该项目已依法报批了环境影响评价文件，获得批准，但原告现利用该厂房生产打印机硒鼓等产品，致使原建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺和防治污染发生重大变化。该厂址建设时已办理的环境影响评价，是环保部门对昌鸿房地产汽车线束项目的审批意见，而不是对原告打印机硒鼓生产项目的审批意见，原告应当依法重新报批建设项目的环境影响评价文件。但原告自2012年12月27日搬迁至现址开始投产之日至被告行政处罚决定作出之日，环境影响评价文件一直未获批准。所以原告存在未取得环境影响评价文件的情况下进行投产的违法事实，被告作出的行政处罚认定事实清楚。

3.关于行政处罚的合法性

本案中，被告威海市环保局提交的调查询问笔录及现场检查照片、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、听证会记录、行政处罚决定书及送达回证，被告在作出涉案行政处罚决定前已进行了调查并履行告知义务，组织了听证，作出行政处罚决定后送达至原告，其行政处罚程序合法。

根据《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第二十四条的规定，建设项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设单位开工建设并建成投产的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令其停产停业，并处以五万元以上二十万元以下的罚款。本案中，原告在环境影响评价文件未经被告审查和批准的情况下，于2012年12月27日开始擅自投产至今，违反了有关法律规定，被告对原告作出责令停产停业并处罚款12万元的行政处罚决定，符合法律规定的处罚种类和处罚幅度。故被告作出的行政处罚适用法律正确，处罚得当。

（张晓莹）