第三章 我国海洋环境治理的制度变迁与现状分析
第一节 海洋环境治理的制度变迁
海洋环境治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是加快海洋强国建设的必然要求。我国海洋环境治理已经走过了分散治理阶段到重点治理阶段再到全面治理阶段，这三个阶段也体现了我国海洋环境治理逐步走向完善，尤其是改革开放40多年来我国海洋环境治理体系和治理能力现代化不断推进，海洋环境保护理念逐步确立，海洋生态建设不断加强，治理制度的完善为海洋经济发展，海洋强国建设提供了较好的基础。
一 分散治理阶段：1949—1978
所谓分散治理是指我国在建国初期的比较长的一个阶段，由于国家整体经济水平、海洋科技水平和海洋管理水平比较落后，因此在海洋环境治理上只是对部分领域、部分区域进行了分散性、局部性的治理，还未达到系统治理。这一阶段在海洋环境科学领域主要以海洋环境调查、监测为主；初步建立了海洋环境管理机构，但是大多散布于各部委；在海洋环境治理上只限于局部近海域治理，并制定了一些相关海洋环境法律。
在海洋环境科学领域，这一阶段我国初步建立了海洋环境调查和监测体系，区域海洋环境质量调查、现状评价、预断评价体系等。1973年成立的国务院环境保护领导小组是中国全面管理环境保护工作的专门机构，该领导小组自成立之后，在组织海洋环境监测、调查，预防海洋污染方面开展了一系列工作。1976年，该领导小组组织召开了防治渤海、黄海污染会议，结合防治渤海、黄海污染的规划和措施，决定成立渤海、黄海海域保护领导小组及其办事机构。随后，国务院以国函〔1977〕128号文件批转了这一项决定。这一机构的主要任务是制定防治渤海、黄海污染规划、计划，并督促检查、组织实施；拟定保护海域的条例和水质标准；组织开展污染调查、监测和科研工作。这一机构是我国专门为解决海洋环境问题而设立的第一个综合性管理机构。1973年起，沿海省、自治区、直辖市先后成立了环境保护机构，起初多数省市因为力量所限，还只是停留在近岸海域环境的污染调查、陆源污染物的管理等一般性的海洋环境保护工作上。
在海洋环境管理体制上，这一阶段我国初步架构起分散式的海洋环境管理体制。新中国成立初期至改革开放前，我国海洋环境管理体制始终未脱离“行业包干”的制度色彩。囿于当时的国际形势，这一时期我国海洋管理的核心是“海防”问题，海洋环境管理则一直处于次要地位，其具体管理模式是由中央和地方各职能部门分别管理。换言之，是陆地环境保护部门向海洋环境管理的职能延伸。虽然，1964年成立了我国第一个海洋事务管理的专门机构——国家海洋局（SOA），但其职能仅限于海洋科研调查、海洋资源勘探等，并没有专门的海洋环境管理职能，且其具体事务是由中国海军代为管理的。1978年后，国家海洋局被划分为国务院海洋管理的专门机构，但由于行政建制及“重陆”传统的影响，海洋环境的管理体制依然是各职能部门进行协调配合。归纳起来，这一阶段的海洋环境管理多是由陆上相关职能部门兼管。因此，这一时期并没有形成完整、健全的海洋环境管理体制。[1]
在海洋环境治理上，这一阶段我国出台了一批有关海洋环境治理的法律法规。1973年制定的《关于保护和改善环境的若干规定》第六章“加强水系和海域的管理”规定：交通部要制订防止沿海水域污染的规定，保证沿海水域和港口的清洁和安全。随后，交通部会同有关部门共同拟定，经国务院批准并发布了《防止沿海水域污染暂行规定》，该规定主要对船舶、港口的油污染等进行控制，虽然仅在内部试行，却标志着中国开始以法律手段管控海洋环境。1979年颁布的《环境保护法（试行）》对海洋环境保护也作了一些原则性规定。如第十条规定：“围海围湖造地、新建大中型水利工程等，必须事先做好综合科学调查，切实采取保护和改善环境的措施，防止破坏生态系统。”第十一条规定：“保护江、河、湖、海、水库等水域，维持水质良好状态。”第二十条规定：“禁止向一切水域倾倒垃圾、废渣。排放污水必须符合国家规定的标准。禁止船舶向国家规定保护的水域排放含油、含毒物质和其他有害废弃物。”
二 综合治理阶段：1978—2012
所谓综合治理阶段，是指在这一阶段我国海洋环境治理综合性的治理模式，包括海洋环境管理体制上采取综合管理体制、海洋环境法制建设上出台了多部综合法律法规，在参与全球海洋环境治理上主动加入了多个综合性国际组织为特征的综合性、多方式治理阶段。总之，在这一时期，我国在海洋环境治理上已经取得了飞速进步，我国积极调整海洋环境管理体制、加快海洋环境法制建设、积极参与国际海洋环境治理建设，海洋环境保护工作取得世界瞩目的成绩。
在海洋环境管理体制上，我国建构起了综合式的海洋环境管理体制。20世纪80年代以来，我国海洋事业迅速发展，海洋管理体制也日益完善。1983年国务院批准设立新的国家海洋局后，地方海洋管理机构逐步建立，涉海领域的管理进一步加强。以海洋环境管理为例，《海洋环境保护法》规定：国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。当时，我国的海洋管理属于近海海洋管理，为加强海洋区域性管理需要，1998年以后，海洋综合管理系统逐渐形成国家海洋局——海区海洋分局——海洋管区——海洋监察站的四级管理，明确北海分局、东海分局、南海分局，以及10个海洋管区和50个海洋监察站的职责。[2]确定海洋管区是所辖海区的综合管理机构，领导所属海洋监察站完成维护海洋权益、协调海洋资源开发、保护海洋环境的执法管理职责。海洋监察站在分工区域开展海洋监视协调和管理，对违法行为进行调查取证，参与海洋倾废区选择，负责海洋生态环境保护。海洋区域管理体制的建立，有助于区域海洋污染的政府治理。针对海区污染的不同情形，我国法律又对不同水域包括港区、渔区、军事区的海洋污染的管理机构作了区分。
在海洋环境法制建设上，1982年我国颁布了《海洋环境保护法》，我国海洋环境保护法律进入了形成体系与不断完善的阶段。该法于1999年至2017年进行了多次修订。与《海洋环境保护法》配套的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等法规规章相继制定并实施，初步形成了中国海洋环境保护的基本框架。进入21世纪，《海域使用管理法》《海岛保护法》《深海海底区域资源勘探开发法》《防治海洋工程项目污染损害海洋环境管理条例》等法律法规陆续出台，海洋环境治理的立法体系基本形成。
三 全面治理阶段：2012年至今
所谓全面治理是指我国在海洋环境综合治理上日臻完善，对海洋环境法治建设、海洋生态保护和监测达到一定的高度，区域性海洋环境治理体系也逐步形成。
海洋环境跨区域治理是近年来国家和社会共同关注的内容，也是我国海洋环境全面性、整体性治理的标志。2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“加强海洋资源环境保护”“加强重点流域、海域综合治理”“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控”等，海洋督查制度在全国推开，并成为常态性工作，这些系列的国家顶层设计，表明我国在海洋环境治理上已经走向全面性治理。2018年3月，国家海洋行政主管部门组织起草的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例（修订）》列入立法工作计划。2017年11月，《海洋环境保护法》也完成了第4次修订。经过数年呼吁，《海洋基本法》业已列入全国人大常委会预备立法项目。此外，国家海洋行政主管部门还在围绕海岸带利用和管理、海洋经济发展、海洋防灾减灾、海洋科学调查、海水利用、南极立法等领域推进相关立法工作，并探索研究渤海环境区域保护立法。沿海省市也配套出台了近百部相关的地方性法规、规章。这些法律法规的出台，不仅丰富和发展了具有中国特色的海洋管理法律体系，而且对联合国所倡导的海洋综合管理模式做出了有益探索，更为依法治海提供了执法依据。
在区域性海洋合作治理上，我国已初步形成海区为单位的治理方式，如最早形成的渤海区域的治理，通过联合海洋环境监测到区域协同治理，发布《渤海碧海行动计划》，通过省部际会议协调渤海治理问题。长三角也形成了以东海海区为单元的区域治理方式，通过长三角城市合作论坛、长三角海洋行政主管部门会议协同治理东海海洋问题《长三角一体化发展规划纲要》（2019）提出“加强生态空间共保，推动环境协同治理”。珠三角也已形成跨行政区域的海洋环境治理模式，包括制定《泛珠三角区域环境保护合作协议》《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》《泛珠三角区域环境保护合作专项规范（2005—2010）》等。2019年发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“以建设美丽湾区为引领，着力提升生态环境质量”。
党的十九大以来，特别是2018年的机构改革方案将海洋环境治理职能划归生态环境部为主，自然资源部重点实施海洋资源管理，这种治理模式将原来“九龙闹海”式的海洋环境管理改为由生态环境部一个部门管理，有助于我国对海洋环境实行统一管理体制。根据国务院机构改革要求，海洋环境保护职责划入生态环境部成立海洋生态环境司。生态环境部将以陆海统筹为原则开展海洋环境监测工作，打通“陆地和海洋”的界限，主要履行以下职能：一是要按照延续性、代表性和经济性的原则，统一布设海洋环境监测点位，形成覆盖我国全部海域的海洋环境质量监测网络；二是坚持问题导向，重点对海洋环境、近岸海域，尤其是河口海湾区域富营养化、入海污染物排放、典型海洋生态系统等开展监测；三是推动完善覆盖监测全过程的海洋环境监测标准、规范体系，为海洋环境监测提供技术保障；四是强化区域海洋监管机构和海洋环境监测能力建设，实施海洋监测能力标准化，加强监测系统海洋监测能力和海洋环境应急监测能力；五是增强海洋环境信息发布的时效性，提高海洋环境监测的公益服务作用。从2018年起，生态环境部组织编制并统一发布《中国海洋生态环境状况公报》，加强我国管辖海域海洋生态环境监测评价，全面反映全海域海洋生态环境质量状况。