第二章 海洋环境跨区域治理的理论分析

第一节 海洋环境跨区域治理的相关概念

一 区域与跨区域

区域是一个意蕴丰富而外延宽泛的概念，在社会科学领域，诞生于公元前3世纪的地理学是最早研究区域的学科，认为区域是地球表壳的地域单元，地球则由无数区域组成。在现代经济与社会发展的大背景下，区域的概念在不同学科框架下有不同的界定，政治学中的区域是进行国家管理的某一行政单元；经济学认为区域是由人的经济活动所造成的、具有特定的地域特征的经济社会综合体；社会学和人类学则将区域视为具有相同信仰、相同语言和民族特征的人类社会群落等等。[1]《简明不列颠百科全书》对于区域的定义则是：“区域是指有内聚力的地区。依据一定标准，区域本身具有同质性，并以同样标准与相邻诸区域、诸地区相区别。区域是一个学术概念，是通过选择与特定问题相关的特征并排除不相关的特征而划定的。”无论如何界定区域，它具有一个不会改变的基本属性，即美国著名区域经济学家埃德加·M.胡佛所指出的：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区。”[2]把区域的范围扩展到海洋，则可以认为彼此相关的海洋区域，关于这些海洋区域可能因行政原因、生态原因或是经济原因、政治因素而形成的，这里的区域包括是地球表面一个连续的地理单元和不连续的地理单元。总而言之，区域治理中的区域可以理解为基于一定的经济、自然、政治、文化等因素而联系在一起的地域或者水域。[3]

区域基于一定的地理界限但又超越地理意义，根据某个或多个特定的社会、经济、政治等多重关系元素建构，且具有相当规模的社会生活功能空间。区域空间还包括多种组成因素，区域基于一定的地理界限，根据某个或多个特定的社会、经济、政治关系方面的多种因素进行建构。区域主要作为经济、政治、文化组织的回归，区域发展进程中经济因素是重要变量，但也不再是唯一变量。[4]区域是一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的经济地理概念。[5]可见区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，另一类则是国家层面之下的。全部的定义都把区域概括成为一个整体的地理范畴，因而可以对其进行整体分析。也正是区域内在的整体性使得我们要去考虑区域内各部分之间的关系如何更好地协调的问题。

20世纪后半叶以来，全球化浪潮推动了政治、经济、社会区域化的发展，进而使区域主义成为国际经济和政治发展的重要现象。区域主义主要指通过地理上彼此相连的国家或地区，以政府间的合作和组织机制，加强地区内社会和经济的互动。[6]区域主义的一个重要特征是基于区域内以政府为主导的多元主体间共同的利益，在物理空间上具有相连性和共通性。但全球化进程加快的背景下，地理空间的界限实际很难被固化，政府以及区域内外主体往往会突破原先设定的地理区域，“区域”被不断地调整。美国学者詹姆士·米特尔曼提出“新区域主义”以及相关分类，包括宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。[7]他运用全球治理的视角，分析认为宏观区域是洲际国家之间的组织区域范畴，如东南亚、中东等；次区域主要指一个单独经济区域的跨国家或跨境的多边经济合作区域，如图们江区域；微观区域则是一国内部的省际、地区间的区域，如中国长江三角洲、美国密西西比河流域等。新区域主义的这种划分其核心特征仍然没有脱离“区域”的本质性问题及区域内以国家或地方政府为主导的利益统一体，多元利益主体间在地理上存在相应的邻接性，只要在未来某种政治、经济和社会发展的需要，“区域”一定会迅速形成。

“跨区域”与“区域”在文字上似乎存在一定的区别，但区域因经济社会利益平衡与合作需要而产生，随着区域合作等形式的形成促使区域间的竞争不断加剧。如东南亚国家建立了综合性区域组织“东盟”，该组织的建立为东南亚国家之间的政治、经济合作提供了良好的平台，组织可以形成共同的利益规则，开展集体行动，有助于维护组织成员的共同利益。基于政治经济利益考虑，区域组织与区域外组织、国家或地方政府之间就必然存在经济的合作与竞争，这种合作与竞争则属于“跨区域”。本研究认为，跨区域的范畴比较宏观，一般指的是尚未形成区域治理现实的地理范畴，或在政治、经济、社会、生态等领域未“区域化”，合作有难度、治理存在困境的一种经济地理状态。跨区域既指跨越行政区域，也包括跨越功能区域、跨国界，如海洋与陆地的跨越、海洋国家边界的跨越、海洋行政区的跨越等。而如果跨区域的相关问题随着区域化进程加快，跨区域问题也有可能演变为区域内的问题。

二 跨区域治理与跨界治理

随着全球化、区域化、合作化进程的不断加快，基于政府单一角色的管理行为已经不再适应新的时代要求，不论从全球层面还是从国家内部最基层的管理，都已经必然地要追求不同社会主体多方面介入的，谋求调和相互冲突的利益并采取联合行动的过程，治理理论随即产生，该理论指出：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[8]“治理”是一个不断发展的概念，涉及政治学、经济学、法学、社会学等许多个领域。

20世纪90年代以来，国内的治理理论研究逐渐兴起，成为公共管理研究领域的重要内容。关于“治理”一词的定义，国内学者观点众多，俞可平提出“治理”一词的基本含义是“指在一个既定的范围内，为了满足公众的需要而运用权威维持秩序，其目的是在于各种不同的制度关系中运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，以最大限度地增加公共利益”[9]，这一观点基本上被公众所接受。

治理理论与区域主义的结合产生了区域治理和跨区域治理研究，并在实践中逐渐形成制度。确定跨区域治理的研究框架时需要区分以下三个概念：跨界治理、跨区域治理、区域治理。“跨界治理”的概念范畴是最宏大的，跨界治理是当今组织变革化、产业融合化、经济全球化而引出的一种全新治理思维和战略选择，包括了跨部门治理、跨边界（地理）治理和跨公私合作伙伴治理。[10]具体地说，跨界治理一般分为跨行政区域边界，跨行政部门边界，跨行政层级边界，跨政府、市场和社会组织边界这四个类型。[11]跨界治理是因为两个或两个以上的不同团体、部门或行政区，因彼此间的功能、业务或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致无人管理、权责不明与跨部门的问题发生时，借由私部门、非营利组织以及公部门的组合，通过社区参与、协力治理、契约协定或公私合伙等联络方式，解决原来诸多难以解决的问题。[12]跨界治理目的在于建立一套相互联系、各有侧重、互动合作的治理运行体系，构建出一种多中心、多层次的合作治理模式。

在跨界治理中，政府成为了公共价值的促进者，在多元化组织构成的网络化结构中具有协商、协调和合作的作用。[13]跨界治理为跨区域治理研究提供了较好的思路和理念，跨界治理在跨行政区域上融合了跨区域治理的内涵（图2—1）。两者在以下的治理路径上有共同点：建立在共同利益和区域认同之上的合作；摆脱了政府部门的单一管理，确立了网络式的合作治理；摒弃了市场的单一操纵模式，从而倡导一种基于谈判合作、以激励兼容为目的的协调机制。[14]

图2—1 跨界治理模型[15]

跨区域治理则是跨界治理在政治地理学意义上的一个维度，全球化、区域一体化持续推进，区域之间联系日趋密切，跨区域相关的公共问题日益凸显。跨区域治理成为现代社会探寻政府、市场和社会改革与治理创新的新思路。跨区域治理从类型分类上看，也和“区域”和“跨区域”的地理、生态层面的基础分析有关联，借鉴新区域主义对于区域类型的分类[16]，即宏观区域（洲际国家间）、次区域（单独经济区域的跨国界或跨境）、微观区域（国内省际、地区间区域），则跨区域治理也应是在冲破这些“区域”的基础上的多元主体的协作和互动。

三 海洋治理与海洋环境治理

让相互冲突的不同利益得到调和是治理的核心要义。治理的这个特性在于让其在不同的领域均有存在和推进的可能。海洋治理则应国家治理的需要，并因其不同的治理空间、复杂环境和主体差异，有其特有的治理逻辑和治理框架。一般认为，海洋治理是指涉海国际组织及国家、私营部门、政府部门和公民个人等一切海洋管理主体为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，通过协作共同管理海洋及其实践活动的过程。[17]海洋治理其根本上就是参与到区域海洋中的多元主体，按照沟通、信任、伙伴、合作、契约的原则来对海洋的发展进行管理的活动。

海洋治理因以海洋作为治理对象，涉及的治理主体存在多元化、异质性和跨区域性，因此海洋治理具有以下特性：第一，治理机制制度化。因为海洋的主权特性和管理规制的难度较大，需要通过在涉海国家之间建立起协议形成契约组织、健全涉海国家的相关涉海法律制度体系，共同规范和约束海洋实践活动。涉海私营部门和公民个人亦需要遵守涉海法律法规制度，依法开展涉海实践活动。第二，治理主体相对复杂。多元治理主体包括涉海国际组织、主权国家和政府，同时也包括其他涉海私营单位以及公民个人等。第三，政府为主体的元治理。元治理属于治理的治理，基于海洋权益需要和管理的有效性，需要以政府为导向通过维护共同建立的法律制度，产生对众多治理主体进行制约，去引导治理主体的管理行为。[18]海洋治理有自己的内涵，也有其外延。海洋治理的表现形式主要分为两个层次：国际海洋治理和国家海洋治理。国际海洋治理强调涉海国家和实践主体自觉保护海洋生态平衡，互相尊重海洋权益，综合协调海洋渔业资源分配等，通过协商、合作来一起建设和谐海洋。国家海洋治理是一个国家内采取建立健全涉海法律制度，依法治海，从而形成良性的海洋治理机制，以实现这一治理系统的自我运行、自我修正和自我制约。这两个类型的治理其共同特征为公众参与，公众参与海洋治理可以提高全民的海洋意识和责任，促使公民自觉维护海洋权益及环境等。[19]

尽管学界在海洋治理概念的定义上还存在分歧，但已普遍认同的是海洋治理体系的构建必须包括海洋政治、海洋文化、海洋社会、海洋生态文明、海洋经济等多方面的内容，当前有关“海洋治理”概念的界定大多为国家治理体系概念在海洋领域的延伸，提出的“海洋治理体系现代化”就是要正确处理以及协调市场、政府等主体之间的关系[20]。海洋治理相对于“海洋管理”，在主体、工作方法和权力运行向度上有所区别。

第一，从主体上来看，“海洋管理”一般认为其所指的管理海洋的“公共权力中心”大都以政府及其行政管理部门或其他具有国家公权力的主体为主。而“海洋治理”一词所代表的“公共权力中心”则出现了多元化趋势，包括除政府外的各种机构、公众等，海洋治理的权力中心不再是政府，政府与其他权力主体之间逐渐形成了多元合作、互动互通的新型关系。

第二，从工作方法上来看，“海洋管理”一般指在社会中占统治地位的主体，通过国家法律的方式在政府权力所及领域内开展的行政管制工作，带有明显层级分明的管理意图并具有强制性。而“海洋治理”是由政府、企业等构成的多元治理主体通过法律为基础的各种非国家强制性契约，具有明显的民主协商性特征。

第三，从权力运行向度上来看，“海洋管理”一般所指的权力运行向度是一元的，即是“自上而下”的，由海洋管理的主体发号施令，下属机构和个人根据指示行事。而“海洋治理”的权力运行是多向度的，即在更为宽广的海洋公共领域中既可自上而下、又可自下而上或是平行等多向度开展的海洋治理工作。这意味着在新的历史条件下，海洋治理成为推动海洋发展的新核心理念。

2015年以来，我国在多个国际场合提出“海洋合作”的倡议以来，海洋治理被赋予较多的政治合作的内涵。以国家为主体的海洋治理行动在各区域海洋有序展开，呈现出各成员国协商一致、归属于一体化进程下的功能合作、区域外部大国共同参与的特征。[21]

海洋环境治理属于海洋治理范畴的一部分。海洋环境治理要从海洋环境治理开始，海洋环境是指把人类生存与发展当作中心任务，相对其存在并造成直接或间接影响的海洋自然和非自然的全部要素的整体，海洋污染则是由人类活动引起的人为因素造成海洋水体、岸线、底土的变异。[22]人口增长和社会经济发展需求的增加，陆域资源已不堪重负，粮食短缺、资源不足等一系列问题凸显，人类迫切需要寻求发展资源困境的出口。21世纪以来，随着海洋开发和利用水平的不断提升，海洋污染问题也日益突出，在实现海洋经济发展的同时，更好地保护海洋环境必然成为海洋环境治理中急需解决的课题。[23]治理海洋污染因海洋的特殊性、公共治理的主体多元性等必然存在利益的冲突，完善海洋环境治理体系的重要路径需要分析相应的利益逻辑并形成解决机制。

基于治理理念的海洋环境保护一直是学术界讨论的热点，我国在2017年修订《海洋环境保护法》时，虽仍沿用“海洋环境监督管理”的规定，但吸纳了多元主体参与环境治理的立法理念，提出了“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务”。海洋环境治理作为环境治理的主要内容的核心是“治理”，而治理是为激发社会主体参与社会治理，提倡国家与社会对公共事务的合作共治。海洋环境治理是基于海洋污染所涉及的行为者关系的复杂行为，需要各相关主体积极合作互动。在海洋环境治理的庞大关系中，公众个人、企业、政府构成了复杂的关系，他们彼此间可以相互影响，相互制约，形成一个政策网络。[24]另外，海洋因其特有的生态系统、海水的流动性、跨行政区域性和跨国性，使得“海洋治理”与“陆域治理”有明显区别。“海洋治理”与“陆域治理”的区别主要由“海洋”和“陆域”这两个治理对象各自不同的特征所决定，其中海洋的特征主要体现在：

其一，海洋水体的流动性及其带来的关联性。海洋不同于陆地，陆地是相对固定的，而海洋由于其水体的流动性，在某处的海洋资源或环境经开发后遭到破坏，不仅会影响本海域后续的开发利用，更会危害其他邻近海域的生态环境。

其二，海洋空间的三维立体性导致海洋空间复合程度极高。由于海洋拥有远超陆地的深度，因此在海洋的不同深度分布着不同的资源，海洋的每一部分都拥有其特有的价值与功能，导致了在开发海洋过程中必然出现多行业并存的“立体开发”，当这种开发模式得不到有效协调控制时，会引发多行业对同一海洋资源的争相开发，这种无序开发的状态会使海洋环境受到“立体式”负面影响。

其三，海洋在空间上难以准确划定治理边界，造成海洋环境及资源的公共产品性特征突出。因为海洋的物理边界区分困难，使海洋环境成为典型的纯公共产品，所有人都可以获取海洋所带来的利益而不用承担成本。海洋治理还存在跨地区、跨行业等现象，涉及多种逻辑要素影响，因此难以将海洋治理责任很好地分摊给区域内外的利益主体，通常最终都落在政府身上。

四 跨区域治理与全球海洋生态环境治理

（一）全球海洋生态环境治理的内涵

全球海洋治理的产生是海洋的自然特性、全球化的深入、全球海洋问题的频发、全球治理理论的发展等多种因素共同作用的结果，是一种客观的历史现象。其主要研究来源是国家海洋权利的需要、全球治理理论和实践的推进。罗西瑙在“Governance，Orderand Change in World Politics”（1992）中正式提出全球治理的定义，联合国全球治理委员会 1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告对全球治理作出了如下界定：“全球治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和以及合作性行动得以采取的一种持续性过程”。十八大以后，海洋强国战略研究进一步展开，基于全球治理和海洋权益的研究基础，全球海洋治理顺势提出，可见，“全球海洋治理”的提出是基于国家治理体系概念在海洋领域的延伸，但又应对于国际海洋制度的需求导向形成的理性选择，是国家参与或融入全球海洋治理体系的需要而形成。全球海洋治理是全球治理理论的具体化与实际应用，是治理理论在全球事务上的延伸与拓展，而将全球治理理论引入到海洋领域，即产生了“全球海洋治理”。全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题，进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用。[25]

全球海洋生态环境治理是基于全球海洋治理和全球环境治理的结合基础上提出的。由于环境问题是全球性公共问题，具有外溢性等特点，在全球环境治理中国际社会必须遵守一定的通行的指导原则和法律规范，而这些指导原则和法律规范常常借助国际公约或会议宣言加以阐明。全球环境治理机制是国际社会行为体（主要指主权国家和国际组织）在解决全球环境危机过程中建立起来的一系列制度化（包括正式和非正式）的组织机构、规范、公约、原则和程序。在海洋领域，海洋在平面空间上难以准确划定治理边界，且具有治理主体多元性和事务综合性，造成海洋环境及资源的公共产品性特征突出，海洋生态环境治理已经不是一个国家、一级政府所能够解决的。基于这种公共性，海洋治理应当通过全球治理的模式并形成一定的国际标准，进行相应的国际合作，这也给中国参与全球海洋环境治理提供了法理和现实的基础。我们认为，全球海洋生态环境治理是在全球化的背景下，各主权国家和相关主体通过具有约束力的国际规制、广泛的协商合作来共同解决全球海洋生态环境问题的一种治理方式。海洋生态环境治理属于全球海洋治理的一部分，海洋生态环境治理是应对当前海洋生态环境问题日益加剧而采取的重要制度选择，是全球治理理论在海洋领域的重要应用，对解决全球化进程中海洋生态环境保护问题，促进海洋开发向绿色转型具有重要意义。[26]

（二）全球海洋生态环境治理体系的内容

全球治理是通过国际制度（国际规则、国际规范）和国际合作进行的。联合国等有关国际组织在解决海洋问题中发挥着关键的作用。参与海洋治理的国家行动者和非国家行动者都是围绕着联合国等国际组织进行的[27]。同时，非联合国体系的国际组织（地区组织）和非正式的国际论坛等在全球海洋治理中变得越来越重要，成为全球海洋治理和全球海洋生态环境治理的重要机制。

全球视角下的海洋是一个整体，但因不同海区生态系统的差异，使海洋生态环境治理存在跨区域、跨国家管辖的特性。从现实看，以国际规则的制订确定全球或区域的海洋生态环境治理体系成为当前全球海洋环境治理的基本趋势。但全球海洋环境治理最大的特点是各主权国家均存在独立的权力体系，因而治理机制和规则的设计往往受到强权国家的力量影响。1982年，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）达成并生效，在全球治理的趋势下，海洋问题进一步纳入以联合国为中心的全球治理体系，但同时由于《联合国海洋法公约》对于海洋生态环境保护的条款规制性较弱，海洋生态环境治理在实践中往往被主权国家的利益左右。另外，全球化进程中的各行各业又分割了海洋，各行业都有自己的国际组织；各种海洋行动者，包括各国、国际组织和非政府组织，存在着不同的世界观、价值观和利益差别；各种区域性的海洋组织更具有一定的排他性[28]，使得全球海洋生态环境治理体系呈现出形式上的多层次性，实质上的碎片化状态。我们认为，全球海洋生态环境治理体系基本形成了以《联合国海洋法公约》为中心并主导的治理体系，但随着全球海洋治理的深化，以区域性、行业性的多层次治理为补充导向的治理格局逐渐形成。