上QQ阅读APP看书，第一时间看更新

主报告

“十四五”时期中国农村发展的总体思路与主要措施

主报告课题组[1]

摘要：“十三五”时期，在国家强农、惠农、支农政策的支持下，中国在保障粮食安全、促进农业转型升级、农村第一、第二、第三产业融合、农民增收致富等方面均取得了显著成效，农村全面小康建设扎实稳步推进，脱贫攻坚目标任务已接近完成。但是，也应该看到，目前农村发展中仍面临诸多矛盾和问题，如农民种粮积极性下降、农民持续增收难度加大、农村老龄化日趋严重、农村民生“短板”突出、村庄分化日益加剧等，需要引起高度重视。“十四五”时期既是中国经济社会发展的重要转折时期，也是实现全面建成小康社会目标后向全面建成社会主义现代化强国迈进的承上启下的关键时期。在这一时期，中国农村发展形势将呈现出新的特点。预计到2025年，中国城镇化率将达到65.5%，保守估计新增农村转移人口在8000万人以上；农业就业人员比重将下降到20%左右；乡村60 岁以上人口比例将达到25.3%，约为1.24 亿。到“十四五”期末，有可能出现1.3 亿吨左右的粮食缺口，其中谷物（三大主粮）缺口约为2500万吨。上海、江苏、浙江、北京、天津5 省（市）预计将在2025年前后率先基本实现农业农村现代化目标值，引领全国农村发展。“十四五”时期中国农村发展的总体思路是：以确保国家粮食安全为前提，以深化体制改革和加快科技创新为动力，以农业农村高质量发展为主线，以促进农村产业转型升级、提升农村公共服务质量、推动农民持续增收致富、全面提升综合治理能力为重点，加快推进美丽乡村、智慧乡村和善治乡村建设，为2035年基本实现农业农村现代化奠定坚实基础。归根结底，就是要“巩固一个确保、强化两大动力、贯穿一条主线、聚焦四大重点、建设三个乡村”。为此，需通过补“短板”、调结构、抓改革、强治理，促进乡村全面振兴。一是着眼重点区域、重点领域、重点人群，补齐农村民生“短板”。二是在保障粮食安全的前提下，提质量善布局，大力提升农业生产率，强化数字乡村建设，全面优化农村产业结构。三是做好承包地延包试点工作，推进农村“三块地”改革，拓展确权成果应用，着重深化农村集体产权制度改革，通过全面深化农村改革，提升协同效应。四是通过厘清治理主体职责边界，适应乡村社会变动带来的新型治理需求，优化治理手段，强力提升乡村综合治理能力。

关键词：“十四五”时期乡村振兴战略农村高质量发展农业农村现代化

The General Guidelines and Primary Measures of Rural Development in China during the 14thFive-year Plan Period

Research Team of the General Report

Abstract：During the 13thFive-Year Plan period，with the support of national policies of strengthening agriculture，benefiting farmers and supporting rural areas，China has made remarkable achievements in ensuring food security，promoting the transformation and upgrading of agriculture，integrating primary，secondary and tertiary industries in rural areas，as well as increasing farmers’income and wealth.The building of a moderately prosperous society in all aspects in rural areas has made steady progress，and the goal and tasks of poverty alleviation are about to be completed.However，it should also be noted that there are still many contradictions and problems in terms of rural development which need close attention，such as declining enthusiasm of farmers to grow grain，increasing difficulty to improve farmers’income，increasingly serious aging of the rural population，prominent insufficiency to support rural population’s livelihood，and the increasing disparity among villages.The 14thFive-Year Plan period is a criti cal turning point in China’s economic and social development.It is also a crucial period connecting the preceding and the following stages during China’s march towards the goal of building a moderately prosperous society in all aspects and becoming a great modern socialist country in all aspects.During this period，China’s rural development will take on new characteristics.It is estimated that by 2025，China’s urbanization rate will reach 65.5%，and the number of rural-urban migrants will increase by over 80 million.The proportion of people employed in agriculture will drop to around 20%.In rural areas，124 million people（25.3%of the population）will be over 60.By the end of the 14thFive-Year Plan period，there is likely to be a grain shortfall of about 130 million tons，including about 25 million tons of staple food grain.Shanghai，Jiangsu，Zhejiang，Beijing and Tianjin are expected to take the lead in realizing the goal of basic modernization of agriculture and rural areas around 2025，pioneering the country’s rural development.The general guidelines of the 14thFive-Year Plan period of China’s rural development are：to guarantee the premise of ensuring national food security，to deepen the system reform and accelerate scientific and technologi cal innovation as the driving forces，to take the high-quality development of agriculture and rural areas as the main line，to focus on promoting transformation and upgrading of rural industry，improving the quality of rural public services，accelerating sustained income increase of rural residents，and enhancing comprehensive governance capacity，thus to accelerate the construction of rural areas with beautiful environment，intelligent management and sound governance，laying a solid foundation for the realization of basic modernization of agriculture and rural areas in 2035.In short，it is necessary to consolidate one guarantee，strengthen the two major driving forces，insist on one main line，focus on the four major areas，and build rural areas via three dimensions.For this purpose，it is crucial to strengthen weak links，make structural adjustments，carry out reforms and enhance governance to promote rural revitalization in an all-round way.First，to focus on criti cal regions，areas and groups and fill in the shortage of livelihood support in rural areas.Second，on the premise of ensuring food security，to improve the quality and distribution of rural industries，including improving agricultural productivity，strengthening the construction of digital villages，and comprehensively optimizing the rural industrial structure.Third，to steadily put forward the pilot work of extending contracted land contracts，to promote the reform of three categories of land in rural areas，to expand the application of the results of property rights confirmation，to focus on deepening the reform of rural collective property rights system，and to generate synergies by comprehensively deepening rural reform.Fourth，to optimize governance approaches and enhance comprehensive governance capacity of rural areas by clarifying the boundary of responsibilities of various governance agents，adapting to emerging governance needs brought by the changes in rural society.

Key Words：the 14thFive-Year Plan period Rural Revitaliza tion Strategy High-quality Growth of Rural Areas Modernization of Agriculture and Rural Areas

一对“十三五”时期中国农村发展的评价

“十三五”时期是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的决胜阶段。在这一时期，围绕农村如期全面小康和脱贫攻坚目标任务，中央和各级地方政府制定实施了一系列强农、惠农、支农政策，农业农村发展取得了显著成效，粮食安全保障能力不断巩固，农业经济呈现良好发展态势，农村产业融合发展步伐加快，农民收入和生活水平进一步提升。目前，农村全面小康和脱贫攻坚目标即将实现。在2020年完成脱贫攻坚目标任务后，中国将提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。当然，也应该看到，目前中国农村发展的基础还比较薄弱，城乡发展差距依然较大，粮食安全仍面临一些潜在风险，农村老龄化严重、民生“短板”突出以及村庄分化加剧等问题应引起高度重视。

（一）“十三五”时期促进农村发展的政策措施

“十三五”时期，中央连续发布5个一号文件聚焦“三农”问题，大力推动实施打赢脱贫攻坚战和乡村振兴战略，不断深化农业供给侧结构性改革，稳步推进农村集体产权制度改革、城乡融合发展体制机制创新以及农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，并在农村产业、乡村治理、农村减8贫、城乡融合发展等方面，采取了一系列的政策措施，有力地促进了农业农村发展和农民增收致富。

1.大力推动现代农业发展，促进农村第一、第二、第三产业深度融合

“十三五”时期，以农业供给侧结构性改革为主线，中央、国务院及有关部门多措并举大力推动现代农业和农村产业融合发展。2016年中央一号文件聚焦加快农业现代化，明确提出“走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”。2017年中央一号文件聚焦农业供给侧结构性改革，对现代农业发展和新动能培育进行了全面部署。2017年中央一号文件又提出“加快实现由农业大国向农业强国转变”“推动农业由增产导向转向提质导向”的要求。其间，国务院就建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区、探索建立涉农资金统筹整合长效机制、加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级、促进乡村产业振兴等发布了多个指导意见，中办、国办还就创新体制机制推进农业绿色发展，加快构建政策体系培育新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接等，国办就进一步促进农产品加工业发展，支持返乡下乡人员创业创新促进农村第一、第二、第三产业融合发展，推进农业高新技术产业示范区建设发展，切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力等专门发布了文件。

有关部门狠抓落实，制定实施了一系列政策措施。例如，为有效推进农村第一、第二、第三产业融合发展，农业部和中国农业银行启动实施了金融支持农村第一、第二、第三产业融合发展试点示范项目，有针对性地支持一批农村产业融合发展主体；国家旅游局、农业部组织开展了国家现代农业庄园创建工作，计划到2020年建成100个国家现代农业庄园；国家发展改革委、财政部、农业部等部门组织实施了农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程；国家发展改革委会同农业部、工信部、财政部等部门建立了农村产业融合发展部门协同推进机制；财政部确定在河北、江西等18个省份开展田园综合体建设试点；国土资源部、国家发展改革委还联合发文出台了农村产业融合发展用地政策。

2.积极开展农村人居环境整治，建设美丽宜居和善治乡村

在农村人居环境整治方面，针对农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题依旧比较突出的问题，2016年、2017年中央一号文件不断重申开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设。2018年，中办、国办联合印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，明确以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，加快补齐农村人居环境突出短板。为贯彻落实这一方案，同年12月，中央农办、农业农村部等18个部门印发了《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，着力解决村庄环境“脏乱差”问题；2019年1月，中央农办、农业农村部等 8 部门发布了《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》，加快推进农村“厕所革命”专项行动。在乡村治理方面，2019年，中办、国办印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路；中央农办、农业农村部等6 部门组织开展了乡村治理体系建设试点示范工作，并在全国确定了115个县（市、区）开展乡村治理体系建设试点示范。

3.集中力量聚焦深度贫困地区，坚决打赢脱贫攻坚战

为坚决打赢脱贫攻坚战，“十三五”期间各级政府制定实施了一系列政策措施，逐项压实脱贫攻坚责任，扎实推进脱贫攻坚工作。2016年11月，国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》，对脱贫攻坚的目标体系和实施路径进行了详细规划。2018年6月，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，进一步细化了脱贫攻坚的目标任务、实施路径和保障措施。针对农村贫困人口“三保障”存在的薄弱环节，2019年6月国务院扶贫开发领导小组印发了《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》，要求各部门、各地区把解决“两不愁三保障”突出问题作为决战决胜脱贫攻坚战的关键环节，攻克突出问题，加快补齐“短板”。为全面巩固提升脱贫攻坚成果，2019年10月，国务院成立了国家脱贫攻坚普查领导小组，随后在全国启动了国家脱贫攻坚普查工作。面对新冠肺炎疫情突如其来的冲击，党中央国务院及时出台了一系列有效防控疫情和应对疫情对脱贫攻坚影响的政策与措施。如对未“摘帽”的52个贫困县和1113个贫困村实行挂牌督战；进一步加大扶贫资金投入，2020年中央财政补助地方专项扶贫资金达到1461 亿元；对农民工外出务工实行“点对点、一站式”服务；等等。

打好深度贫困歼灭战是打赢脱贫攻坚战的关键。“十三五”期间，中央不断加大对深度贫困地区尤其是“三区三州”的支持力度。2017年9月，中办、国办发布了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确了深度贫困地区的范围并提出中央统筹，重点支持“三区三州”，构建起适应深度贫困地区脱贫攻坚需要的支撑保障体系。2018—2020年连续3年中央一号文件都明确把深度贫困地区作为脱贫攻坚的主攻方向，强调要集中发力、强力帮扶、挂牌督战。2019年12月，中央经济工作会议明确提出了“集中兵力打好深度贫困歼灭战”的要求，强调政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜。各有关部门和地方政府也相继制定实施了一系列政策措施，在基础设施建设、易地扶贫搬迁、产业发展、转移就业、社会帮扶、兜底保障、教育健康扶贫、生态扶贫、资产收益扶贫、金融扶贫等方面支持深度贫困地区脱贫攻坚。

4.推进城乡公共资源合理配置，构建城乡融合发展体制机制

为促进城乡全面深度融合发展，“十三五”期间，围绕户籍制度改革、合理配置公共资源以及促进城乡要素自由流动和平等交换等，国家推进实施了一系列改革和政策措施。2016年1月，国务院发布了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度进行整合，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；2016年7月，国务院发布了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，明确了到2020年基本实现县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化的目标；7月，国务院还发布了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出了支持农业转移人口市民化的10 项政策措施；9月国务院办公厅又发布了《推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》，提出“十三五”期间城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。按照党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的要求，2019年4月，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，从城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长五个方面明确了体制机制创新的方向。此外，为建立城乡统一的建设用地市场，“十三五”时期还开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作。

（二）“十三五”时期中国农村发展取得的成效

“十三五”时期，在国家强农惠农支农政策的支持下，中国在保障粮食安全，促进农业转型升级，农村第一、第二、第三产业融合、农民增收致富等方面取得了显著成效，农村全面小康建设扎实稳步推进，脱贫攻坚目标任务已接近完成。

1.粮食安全保障能力不断巩固

党的十八大以来，中国始终把粮食安全放在十分重要的位置，确立了“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”的新粮食安全观。“十三五”期间，中国的粮食安全保障能力不断巩固提升。第一，粮食产量保持稳定，粮食单产稳步提升。自2015年以来，中国粮食总产量连续5年稳定在6.5 亿吨以上，稻谷、小麦、玉米等主要粮食作物产量基本稳定，单位面积产量明显提升。2019年，全国粮食单产比2015年提高2.9%，其中稻谷、小麦、玉米分别提高2.4%、4.4%和7.2%。面对新冠肺炎疫情，中央及各地压实“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，坚持疫情防控和春耕备耕两手抓，全国春播面积增加700 多万亩，春播进度明显加快，结构调优、品质调绿。据预测，2020年全国粮食总产量可望达到6.7 亿吨以上的水平（魏后凯、黄秉信，2020）。

第二，达到“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”的要求。粮食自给率是衡量一个国家或者地区粮食安全的基本指标。[2]根据《中国粮食安全》白皮书，目前中国谷物自给率超过95%（国务院新闻办公室，2019），处于国际公认的基本实现谷物自给的安全范围内。口粮是人们的日常主食，在中国指小麦和稻谷。目前稻谷和小麦产需有余，完全能够自给。采用流向统计法，计算2015—2019年的口粮自给率，结果如表1所示。近年来，中国口粮的自给率均在100%以上，一直处于完全自给的绝对安全范围内。

表1 2014—2019年中国口粮及其自给率

资料来源：美国农业部（USDA）2019年12月和2018年12月Grain：WorldMarkets and Trade 及国家统计局网站年度数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

第三，粮食外主要农产品稳步增长，居民食品来源日趋多样化。“十三五”期间，除了猪肉等少数农产品产量出现明显的下滑之外，油料、糖料、牛羊肉、水产品、蔬果等农产品产量均保持稳定增长态势。自2013年以来，居民在其他食品方面的人均消费量已经明显超过在粮食或谷物方面的消费量，并呈现稳步增长趋势，与此同时，粮食或谷物的人均消费量继续呈现不断下降趋势（见图1）。2018年，其他食品人均消费量比2013年增长了5.3%，而粮食和谷物人均消费量分别下降了 14.5%和16.3%。这表明，中国居民食品消费结构正在加快从“吃得饱”向“吃得好”升级，居民食品来源日趋多样化，粮食安全也将向确保多元化的食品安全转变。

图1 2013—2018年全国居民人均主要食品消费量

资料来源：国家统计局网站。

2.农业经济呈现良好发展态势

“十三五”期间，中国大力推动高标准农田建设，积极推广高产、高效绿色生态生产技术，不断强化现代科技支撑，加快推进农业供给侧结构性改革，农业经济总体呈现良好发展态势。“十三五”时期前4年，中国第一产业增加值年均增长3.5%，占GDP的比重由2015年的8.4%下降到2019年的7.1%。同时，农业现代化进程稳步推进，农业生产效率进一步提高。从2012年到 2019年，全国农业科技进步贡献率由 53.5%提高到59.2%，提高了5.7个百分点；农作物耕种收综合机械化水平由57.2%提高到70%以上，主要粮食作物耕种收综合机械化率超过80%。目前，全国主要农作物良种已经实现全覆盖，自主选育品种提高到95%以上。农用化肥、农药、农用塑料薄膜使用量均出现下降趋势，高产高效绿色生态生产技术成效显著。与2015年相比，2018年农用化肥施用折纯量、农药使用量、农用塑料薄膜使用量分别下降6.1%、15.7%和5.3%。2019年，全国农用化肥施用量又下降4.4%，三大主粮化肥和农药利用率分别达到39.2%和39.8%，比2015年分别提高4个和3.2个百分点。

3.农村产业融合发展步伐加快

产业融合既是农村产业发展的方向，也是促进农业规模化经营以及农业增效和农民增收的重要途径。“十三五”期间，在有关部门和各级地方政府的大力推动下，农村第一、第二、第三产业融合步伐明显加快，呈现出良好的发展势头。

第一，农村产业融合主体快速发展。以专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等为代表的产业融合主体蓬勃发展，极大地提高了农业生产经营的组织化水平。据农业农村部数据，截至2019年年底，全国家庭农场超过70万家，依法注册的农民合作社达220万家，从事农业生产托管的社会化服务组织42万个，全年托管服务面积14 亿亩次，服务小农户6000万户。

第二，农村产业融合试点及载体快速发展。农村产业融合发展示范园、田园综合体以及现代农业产业园是推动农村产业融合发展的重要载体。据不完全统计，2017年全国18个试点省份入选国家田园综合体试点项目共有26个。自2017年全面启动现代农业产业园建设以来，中央财政已经先后投入50 多亿元奖补资金，批准创建了62个、认定了20个国家级产业园，各省财政安排125 亿元专项投入，创建了1000 多个省级产业园和一大批市县级产业园（刘慧，2019）。2019年2月，国家发展改革委等7部门又联合发文，首批确立了148 家农村产业融合发展示范园。

第三，农村新产业、新业态、新模式发展迅猛。截至2018年年底，农业农村部创建并公布388个全国休闲农业和乡村旅游示范县（市），推介710个中国美丽休闲乡村。在政府的推动下，休闲农业、乡村旅游、农村电商等迅速发展。2018年，全国休闲农业和乡村旅游接待人次达30 亿人次，营业收入达8000亿元。随着移动互联的快速发展，农村电子商务发展迅猛，据商务部数据，2019年全国农村网络零售额达到1.7万亿元，其中，农产品网络零售额达到3975 亿元，分别比2016年增长了90%和1.5 倍。

第四，农企利益联结机制更加紧密。随着农村产业融合的深入发展，经营主体同农民形成了订单生产、股份合作、产销联动、利润返还等多种紧密型利益联结机制，探索出了“保底收益+按股分红”“固定租金+企业就业+农民养老金”“土地租金+务工工资+返利分红”等多种收益分配形式（国家发展改革委农村经济司，2018）。例如，贵州安顺西秀区大坝村探索建立的“支部+合作社+农户”农业生产经营模式，农民可以从土地流转、金刺梨养护、金刺梨专业合作社分红、果酒厂分红、特色养殖以及旅游接待等多个环节获益。

4.农民收入和生活水平进一步提升

“十三五”期间，中国农村居民收入和消费支出增速持续快于城镇居民，农民收入和生活水平快速提升，城乡居民收入和消费水平差距进一步缩小。从2015年到2019年，农村居民人均可支配收入由11421.7 元增加到16021.0 元，年均实际增长6.6%，比城镇居民收入年均增速高0.9个百分点（见图2），城乡居民人均可支配收入比由2.73 下降到2.64。同期，农村居民人均消费支出由9223 元提高到13328 元，年均实际增长7.4%，比城镇居民增速高2.7个百分点，城乡居民人均消费支出比由2.32 下降到2.11。从消费质量来看，农村居民恩格尔系数从2010年的41.1%下降到2015年的33.0%，2019年进一步下降到30%。这表明，近年来中国农村居民生活水平明显改善，目前已经接近联合国划分的20%—30%的富足标准。然而，需要指出的是，“十四五”时期农村居民恩格尔系数下降速度已经明显减缓，前4年年均下降0.75个百分点，远低于“十二五”时期年均下降1.62个百分点的速度。

图2 2014—2019年城乡居民人均可支配收入及增长情况

资料来源：根据《中国统计年鉴（2019）》和历年统计公报数据绘制。

5.农村脱贫攻坚取得巨大成效

进入“十三五”时期以来，中国有效克服经济下行压力以及减贫难度加大和新冠肺炎疫情对脱贫进程的影响，坚决打赢脱贫攻坚战，确保如期完成脱贫攻坚目标任务。

第一，农村贫困人口实现脱贫和贫困县全部“摘帽”目标任务接近完成。“十三五”时期前4年，中国共减少农村贫困人口5024万人，每年减贫数量均在1100万以上，截至2019年年底，全国剩余农村贫困人口已下降到551万，贫困发生率降至0.6%。在全国832个贫困县中，截至2020年5月已有780个宣布脱贫“摘帽”，未“摘帽”县仅剩52个。按照当前的脱贫攻坚部署和工作力度，到2020年年末，如期实现现行标准下农村贫困人口全面脱贫和贫困县全部“摘帽”的任务是有保障的。

第二，贫困地区农村居民收入持续快速增长。从2015年到2019年，贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发重点县农村居民人均可支配收入年均名义增长率分别为 10.9%、11.0%和11.2%，均明显高于全国农村居民8.8%的平均增速，贫困群众“两不愁”质量水平明显提升。其间，贫困地区与其他地区之间农村居民收入差距明显缩小，其中，贫困地区农民人均可支配收入相对水平由67.0%提高到72.2%，集中连片特困地区由65.9%提高到71.4%，国家扶贫开发重点县由66.0%提高到71.9%（见表2）。

表2 2015—2019年贫困地区农村居民收入水平变化

注：相对水平以全国为100。

资料来源：2015—2019年《中国农村贫困监测报告》以及国家统计局公布数据。

第三，贫困地区基础设施和基本公共服务条件明显改善。贫困地区自然村在2018年通公路比例已达到100%。截至2019年年底，贫困地区村村都有卫生室和村医，10.8万所义务教育薄弱学校的办学条件得到改善，农网供电可靠率达到99%，深度贫困地区贫困村通宽带比例达到98%，960 多万贫困人口通过易地扶贫搬迁摆脱困境。“三保障”等突出问题得到总体性解决（习近平，2020）。

（三）当前中国农村发展面临的主要问题

在看到成绩的同时，也需要看到，长期以来促进农业农村发展那些积极因素的作用正在衰减，而新的问题或者矛盾正在逐渐积累，需要引起高度重视。

1.农民种粮积极性下降，农产品供需矛盾突出

自2005年以来，中国粮食作物播种面积在经历11年的持续增加后，于2016年达到最高点，之后出现了连续3年播种面积减少态势。2019年，全国粮食播种面积11606万公顷，比2016年减少2.7%，约减少316万公顷。粮食种植面积减少，反映了当前农民种粮积极性不高的现状，其中蕴含深刻的社会经济原因。一方面，农村人口老龄化日趋严重，“三留守”问题仍未根本解决。与此同时，以“80 后”“90 后”为代表的“农二代”，因长期不事稼穑，不知农桑，也大多丧失从事农业生产的技能。虽然近年来职业农民增长较快，2018年达到1693万人，但也仅占全部农业就业人员的8.36%。实现农民职业化仍有很长的路要走。另一方面，近年来大米、小麦、玉米等主要粮食每亩产值增长缓慢，而生产成本快速攀升，自2015年起，每亩总成本超过每亩产值，粮食种植已经毫无收益可言，“十三五”期间粮食种植出现了亏损不断扩大的趋势（见图3），极大地损害了农民种粮的积极性，撂荒抛荒问题已经表现得非常明显，这将对未来的粮食安全构成挑战。

同时，“十三五”期间，部分大宗农产品一度出现供需矛盾突出、价格波动较大的情况。2015—2016年度，中国玉米库存消费比高达 50.9%，玉米价格出现大跌；而到了 2018—2019年度，库存消费比迅速回落至23.3%，玉米价格又快速上扬。棉花也出现类似的情况。近些年，生猪饲养量一直呈下降趋势，从2016年的44209.17万头下降到2019年的31041万头，下降了29.8%。受非洲猪瘟的影响，2019年猪肉产量下降近 1000万吨，由于产量的快速下降，从2019年下半年开始，全国猪肉价格出现暴涨情况并成为2019年CPI 上涨的主要原因。部分大宗农产品供需矛盾突出的情况使近些年农产品生产价格指数波动较大，2016年为103.4，2017年跌至96.5，2018年回升至99.1，2019年则大涨至114.5。

图3 2010—2018年三种粮食每亩产品成本与收益情况

资料来源：历年《中国农村统计年鉴》。

2.城乡居民收入差距大，农民持续增收面临挑战

当前农村居民与城镇居民的收入和生活水平差距依旧很大。2019年，城乡居民人均可支配收入之比为2.64，仍远高于1985年1.86 的水平；城乡居民人均消费水平之比2018年为2.55，虽然比2015年下降了0.26，但仍远高于1982—1990年2.23 的平均水平。与此同时，农民持续稳定增收的压力日益加大。2016—2019年，农村居民人均可支配经营净收入年均仅名义增长6.4%，比农村居民人均可支配收入平均增速低2.4个百分点，其对农民增收的贡献仅有27.4%。从2015年起，在农村居民可支配收入来源中，工资性收入已经开始超过经营净收入。目前，农民增收越来越依赖工资性收入和转移净收入，2016—2019年工资性收入对农民增收的贡献为43.1%，转移净收入的贡献为26.8%，两者合计占69.9%。随着城镇化速度的放缓，全国外出农民工数量的增长率快速下滑，已经从2011年的4.35%迅速下降到2019年的0.84%（见图4）。未来农民工资性收入需要更多地依靠本地就业来实现，而转移净收入占比受“天花板”的限制不可能无限制扩大。农民财产净收入虽然增长较快，2016—2019年年均名义增速达到10.6%，但因占比较低，其对农民增收的贡献仅有2.7%，短期内还难以大幅提升。因此，未来农民持续稳定增收，依靠农村产业振兴增加家庭经营收入和本地工资性收入是关键。

图4 2010—2019年外出农民工数量及增长情况

资料来源：根据2010—2019年全国国民经济和社会发展统计公报汇总。

贫困地区农民增收的可持续性也有待进一步增强。从2015年到2019年，贫困地区转移净收入的增长速度明显高于工资性收入和经营净收入的增速（见图5），同时也快于全国平均的农村居民转移净收入增长率。其间，在贫困地区农民增收来源中，经营净收入和财产净收入的贡献率分别仅有22.5%和1.7%，而工资性收入和转移净收入的贡献率分别达到39.0%和36.8%，合计占75.8%。近些年，在实施脱贫攻坚的过程中，虽然各级政府加大了产业扶贫的力度，但由于贫困地区产业竞争力不足，目前农民增收仍高度依赖外出打工和政府的转移支付，内生“造血”能力依旧不强。

图5 2015—2019年贫困地区农村居民人均可支配收入增长情况

资料来源：2015—2018年数据根据《中国农村贫困监测报告（2019）》汇总，2019年数据来自国家统计局网站。

3.农村老龄化日趋严重，“三留守”引致社会问题凸显

近年来，随着城镇化的推进，农村地区老龄化现象日益严重，呈现典型的“未富先老”特征。从2010年到2018年，乡村60 岁以上人口比重从14.98%快速攀升到20.46%，提高了5.48个百分点，同期城市60 岁以上人口比重提高了4.33个百分点；乡村65 岁以上人口比重从10.06%快速攀升到13.84%，提高了3.78个百分点，已经逼近14%的深度老龄化警戒线，[3]较城市高出3.48个百分点（见表3）。实际上，目前中国农村地区已经步入深度老龄化社会。同时，随着外出务工规模的不断增长，农村地区留守老人、留守儿童、留守妇女即“三留守”引致的各种社会问题日益凸显。特别是在农村养老服务体系还不健全的情况下，农村留守老人的赡养问题十分突出，突发疾患往往得不到及时的救治。农村留守儿童大多由祖父母或者外祖父母隔代照料，长期缺乏父母的亲情呵护与完整的家庭教育和监管，留守妇女也普遍存在担心、焦虑等心理、生理健康问题。

表3 2010—2018年中国城市和乡村老龄化情况

资料来源：根据 2011—2019年《中国人口和就业统计年鉴（2019）》汇总并计算。

4.农村民生“短板”突出，人居环境亟待改善

与城市居民相比，农村居民能够享受的医疗和养老保障水平低、保障能力有限。如果将直辖市区和地级市辖区看成城市，把县（县级市）看成农村，2018年农村每千人口医疗卫生机构床位数仅为城市的52.4%，农村每千人口卫生技术人员仅为城市的42.4%，而且自2010年以来这两个指标的城乡差距总体上呈现不断扩大的趋势（见图6）。中国城镇居民主要参加职工基本养老保险，农村居民主要参加城乡居民社会养老保险，2018年城镇职工基本养老保险基金支出有44644.9 亿元，而城乡居民社会养老保险基金支出仅为2905.5 亿元，前者是后者的15.4 倍；城镇职工人均领取为37842.0 元/年，而城乡居民人均领取仅为1827.6 元/年，前者是后者的20.7 倍。农村快速步入深度老龄化社会的现状还使农村地区养老服务需求与养老服务供给之间存在严峻的供需缺口。

图6 2010—2018年中国城市和农村医疗条件对比情况

注：城市包括直辖市区和地级市辖区；农村包括县及县级市。

资料来源：根据《中国统计年鉴（2019）》绘制。

为解决城镇化快速推进和人口出生率不断下降造成的农村生源减少和校舍空置问题，进入21世纪以来，中国对农村中小学校进行了大规模的撤并工作，这种布局调整有利于充分利用优质教育资源，提高农村中小学办学质量和规模效益，但随着中小学校不断向乡镇和县城的集中，也给偏远农村地区的学生上学带来了诸多不便，而过早的寄宿生活对学生成长和心理健康等造成的负面影响至今仍没有引起高度重视。优质教育资源向城镇的集中，促使一些家长到县城或乡镇租房甚至被迫买房进行陪读，在农村地区形成了一个新的陪读群体。

农村总体人居环境不佳以及基础设施建设落后的情况至今尚未得到根本性的扭转。2018年，全国乡燃气普及率仅有25.61%，村庄为28.59%，仍远低于城市96.70%的水平。农村生活垃圾处理虽然已经普遍形成村收集、乡转运、县处理运行机制，但无害化处理率仍然较低，2018年全国乡为32.18%，远低于城市98.96%的水平，而农村建筑垃圾管理几乎处于空白状态，处理方式落后、资源化利用率低。近年来，在推进农村人居环境整治行动中，农村改厕取得了明显成效，2017年农村卫生厕所普及率达到81.7%，但由于政策不配套，农村污水处理和地下管网设施普遍落后。2018年，全国乡污水处理率只有18.75%，其中，污水处理厂集中处理率只有 11.12%。截至2019年年底，依然有超过70%的农户生活污水没有得到处理。此外，化肥、农药等施用强度仍处于高位，农业面源污染依旧严重。与一些发达国家相比，更是有明显的差距。以氮肥施用量为例，2017年，中国的氮肥施用量为219.56 千克/公顷，明显高于美国、德国、英国的72.61 千克/公顷、125.02 千克/公顷和168.5 千克/公顷；从杀虫剂的施用量来看，中国每公顷的施用量大约是美国、德国、英国的3—4 倍（见表4）。

表4 中国、美国、德国、英国氮肥及杀虫剂施用情况

资料来源：联合国粮食及农业组织（FAO）网站，http://www.fao.org/。

5.村庄分化日益加剧，农民家庭收入差距拉大

近年来，随着中西部地区农村经济发展的加快，农村地区差距总体上呈不断缩小的趋势，但东北与东部地区间差距以及农民家庭收入差距则在不断拉大。从表5 中可以看出，东部与中西部间农民人均可支配收入相对差距以及四大区域和31个省（区、市）农民人均可支配收入变异系数均在缩小，而东部与东北地区间相对差距系数则由 2013年的 17.7%增加到 2019年的23.2%；按五等份分组的农民人均可支配收入变异系数由0.703增加到2018年的0.762，但2019年又迅速下降到0.727，主要是因为按照五等份分组的农民收入名义增速与其收入水平高度负相关，相关系数达-0.972。同时，由于地理位置、资源禀赋、历史文化、产业选择以及能人带动等的不同，农村地区村庄分化严重，农村“空心化”问题越发突出。对北京郊区3885个村庄的研究表明，近年来村庄间分化在不断加剧（陈雪原、周雨晴，2019）。更为重要的是，农村的经济精英和知识精英与普通农民之间不断出现分化，一般性农业生产型村庄往往出现“精英进城、老人留守、村庄空心化”的衰落凋敝景象（李韬，2019）。随着农村青壮年的大量进城，全国农村宅基地的空置率达10.7%，部分地区乡村农房空置率超过35%（魏后凯、黄秉信，2019），“人去宅空”的情形在全国各地的村庄中已经是非常普遍的现象。随着农村宅基地空置率的进一步提升，如何处置空置的宅基地以及宅基地之上破败的房屋，成为亟须解决的现实问题。有些地区还出现空置房屋强制拆除以及宅基地强制收回，以及不顾农民意愿和实际情况的强制“撤村并点”情况。

表5 中国农村居民人均可支配收入的地区差距和阶层差距

注：相对差距系数=（大值-小值）/大值×100%。

资料来源：根据各年度《中国统计年鉴》和《中国统计摘要（2020）》计算。

二 “十四五”时期中国农村发展的总体战略

“十四五”时期既是中国经济社会发展的重要转折时期，也是实现全面建成小康社会目标后向全面建成社会主义现代化强国迈进的承上启下的关键时期。在“十四五”时期，既要进一步巩固提升农村全面小康和全面脱贫的质量，又要全面实施乡村振兴战略，为2035年基本实现农业农村现代化开好局、起好步。因此，谋划“十四五”时期中国农村发展，应围绕农村高质量发展主线和农业农村现代化总目标，全面实施乡村振兴战略，推进减贫战略和工作体系平稳转型，聚焦国家粮食安全、产业转型升级、公共服务提质、农民增收致富、治理能力现代化等重点领域，科学制定发展目标，积极布局梯次推进战略，引领农村加快实现转型发展和高质量发展，开启中国农村发展新征程。

（一）“十四五”时期农村发展面临的新形势

在“十四五”时期，科技革命和新技术尤其是数字技术应用将加快农业农村转型升级，城镇化快速推进将重塑农村人口结构和消费结构，新型城镇化与乡村振兴战略的协同推进将开创城乡融合发展新局面。同时，在人口变化、新冠肺炎疫情、国际贸易不稳定、自然灾害等多方面因素的影响下，农业农村各类风险的防控难度也不断加大。

1.农村发展进入“两个过渡”历史交汇期

在确保脱贫攻坚目标如期实现后，农业农村的工作重点将全面转移到实施乡村振兴战略上来。“十四五”时期农村发展需要实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接和平稳转型，这是第一个过渡。在2020年全面建成小康社会目标实现以后，中国将迈向第二个百年目标的奋斗阶段。[4]作为两个百年目标的交会期，“十四五”时期需要做好从农村全面小康转向农业农村现代化的合理衔接，这是第二个过渡。

2.农业农村转型升级速度加快

物联网、大数据、人工智能等数字技术的应用，为农业高质量发展和农民就业增收带来了广阔空间。2018年，全国农业数字经济占农业增加值的比重达到7.3%[5]，农业数字化转型需求与潜力巨大。特别是在疫情恢复阶段，以数字技术为代表的信息化手段加快应用于农业农村发展，促进乡村疫情防控体系建立，提供多渠道就业和务工渠道，为农村转型升级注入强劲动力，农村新产业、新业态、新经济将持续涌现。

3.农村人口结构与消费结构同步变化

农村人口向城镇大规模迁移的总体趋势仍将延续，城乡劳动力双向互动更加频繁，农村劳动力就地转移趋势增强。同时农村老龄人口比重不断增加，将形成对农村脱贫攻坚成果的持续挑战。另外，伴随现行标准下农村绝对贫困消除以及农民持续增收，农村居民家庭食品消费结构加快升级，其对精神文化和生活服务等方面的消费需求也将进一步增加，农村产品和服务消费市场潜力巨大。

4.农业农村风险防控难度加大

大规模人口流动导致基层治理面临的问题更加复杂。大量留守儿童和独居老人滞留农村，引发的社会矛盾有可能集中显现。同时，疫情背景下农村地区在应对重大突发公共安全事件中，灾害防控意识薄弱、应急处理能力不足等问题凸显。后疫情时期全球自然灾害、重大卫生事件可能随时暴发，国际贸易的不稳定性和不确定性更加突出，各类风险防控的复杂性、困难性增加。

5.城乡融合有望进一步加快推进

新型城镇化与乡村振兴相互促进，资金、人才、土地等要素双向流动的格局加快形成。随着500万人口以下大城市户籍全面放开，常住人口1000万以下城市基本放开人才落户门槛，城乡基本公共服务均等化进程将不断加快。同时，农村土地制度改革将激活农村建设用地潜力，为推动形成城乡统一的建设用地市场奠定基础。农民收入增长潜力将得到进一步发掘，城乡收入差距稳步缩小的实现条件持续强化。

（二）“十四五”时期农村发展的总体思路

在“十四五”时期，应紧紧围绕全面实施乡村振兴战略和新时代“两步走”战略安排，以确保国家粮食安全为前提，以深化体制改革和加快科技创新为动力，以农业农村高质量发展为主线，以促进农村产业转型升级、提升农村公共服务质量、推动农民持续增收致富、全面提升综合治理能力为重点，加快推进美丽乡村、智慧乡村和善治乡村建设，为加快实现农业农村现代化奠定坚实基础。一句话，就是要“巩固一个确保、贯穿一条主线、强化两大动力、聚焦四大重点、建设三个乡村”。

第一，巩固“一个确保”。保障国家粮食安全，稳固粮食安全战略地位，这是“十四五”时期农业农村发展的前提。特别在全球性疫情冲击下，稳定粮食播种面积和产量、提高粮食生产能力、妥善应对农产品国际贸易风险的形势更加迫切。同时国内人口峰值临近，粮食及重要农产品需求还将持续刚性增长。必须始终高度重视粮食安全问题，不断优化粮食供给体系，调整国内生产结构和国际贸易结构，稳固中长期粮食安全基础。

第二，贯穿“一条主线”。“十四五”期间应将农业农村高质量发展作为主线，一是巩固农村全面小康和脱贫攻坚成果，做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型。二是促进农业提质增效，加快农业结构调整和升级，不断壮大农业优势产业，提升国际竞争力。三是提高农村发展质量，在补齐农村全面小康“短板”的基础上，要进一步强弱项、提质量，全面缩小城乡差距。

第三，强化“两大动力”。农业农村发展的根本出路在于改革创新。一是体制改革。要深入推进农业供给侧结构性改革，全面深化农村改革。体制改革要加强顶层设计，突出整体性和协调性。在认真总结近年来改革试点经验和完善相关法律制度的基础上，逐步推动农村改革由试点创建走向全面推开。二是科技创新。围绕世界前沿和国家需求，突出农业科技的原创性、突破性和引领性。要完善科技攻关、中试、转化等方面的政策体系与服务体系，通过科技创新激活农村要素和资源，提升农业科技进步贡献率。

第四，聚焦“四大重点”。一是促进农村产业转型升级。根据不同村庄的禀赋条件，走差异化的农村产业发展道路。突出农村主导产业和优势产业，引导产业向规模化、集群化、绿色化转型。以现代农业为核心，发掘农业多维功能以及农村地区生态、文化、旅游等方面的经济价值，加快农村第一、第二、第三产业融合，促进产业结构升级，助力乡村产业振兴。二是提升农村公共服务质量。加快缩小城乡公共服务差距，分类指导和推进城乡教育、医疗、卫生等基本公共服务制度并轨，逐步实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖。要兼顾区域协调和公平发展，加大对中西部落后地区农村基础设施和公共服务的专项扶持与对口帮扶。三是推动农民持续增收致富。在全面巩固脱贫成果和提高脱贫质量的基础上，重点解决农村相对贫困问题，逐步建立保证农民持续稳定增收的长效机制。要将巩固脱贫成果和新减贫战略纳入“十四五”规划和乡村振兴战略第二个五年规划，做好时序和内容衔接。四是全面提升农村综合治理能力。激活乡村治理效能，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，补足农业农村现代化的能力缺口。针对农村人口结构变化特点，动员社会和民间组织力量，创新基层组织建设与治理模式。积极引入现代治理手段和工具，增强应急和突发事件响应能力。

第五，建设“三个乡村”。一是以污水处理、地下管网、品质提升、管护机制等为重点，进一步改善农村人居环境质量，提升美丽乡村建设的层次和水平，打造美丽乡村的升级版；二是深入实施数字乡村战略，强化农村新型基础设施和数字乡村标准体系建设，以智慧农业、智慧农庄、智慧社区、智慧村庄等为重点，加快推进智慧乡村建设；三是在乡村治理体系建设试点示范的基础上，突出地区特色，大胆探索试验，不断完善乡村治理体系，全面提升乡村治理能力，加快推进善治乡村建设。

（三）“十四五”时期农村发展的关键指标预测与目标设定

根据中国农村发展现有基础、所处阶段以及国内外经济形势和发展趋势，下面重点选择若干关键指标进行预测和分析，并确定2025年关键指标的目标值，在此基础上提出“十四五”时期农村发展的主要目标。

1.预测方法

本报告重点关注的农村发展若干关键指标，如粮食产量、乡村人口、农民收入等，其系统数据的信息具有“灰色”特征。针对这类信息不确定的系统数据，在预测方法上可选择灰色系统理论（邓聚龙，1984）。该理论将待预测随机过程看作在一定范围内、一定时区内变化的“灰色量”，利用灰色建模不断叠加确定性数据，找出系统数据内在规律和提取所需信息，从而实现对系统整体数据的描述和预测。灰色系统建模的基础是 GM（1，1）模型，该模型在无须大量数据样本下，也能通过改进和优化来提高精度，特别是对于短期预测的效果较好（刘思峰、杨英杰，2015）。因此，利用10年甚至更长期的时间序列数据，通过灰色模型来预测短期目标（到 2025年），可实现较高的预测精度。

预测过程随着时间的推移，将会不断有随机扰动等因素进入灰色系统，使系统的预测精度受到影响。可进一步运用新陈代谢的技术手段，不断补充新数据信息，反复依次地动态生成建模序列，更准确地反映系统最新特征，直到完成预测目标。本报告采用基于灰色动态系统的 GM（1，1）模型来分析和预测“十四五”时期农村发展的关键指标，在预测中结合模型精度，选择离散型DGM（1，1）模型和新陈代谢的技术手段对GM（1，1）模型进行调整。

2.关键指标预测

（1）农村人口结构。根据“十三五”时期的发展趋势，我们重点选择农村转移人口数量、第一产业就业人员比重、农村老龄人口比例等指标来考察农村人口结构变化。其中，农村转移人口能够体现城镇化进程中的城乡人口变动，农业就业人员占全部就业人员的比重被认为是衡量一国工业化的重要指标之一，农村老龄人口比例则能够反映出中国老龄化社会背景下更为严重的农村老龄化问题。

农村转移人口即一定时期内常住人口由农村向城镇转移的数量，预测该指标需要首先对中国人口总量[6]进行研判。利用1990—2019年的原始数据，通过离散型DGM（1，1）模型预测得出2025年中国人口总量为14.26 亿人。对该结果的可信度进行考证，《国家人口发展规划（2016—2030年）》预计总人口将在2030年前后达到峰值，为14.5 亿人。另据联合国预测，2030年的中国人口将达14.6 亿人（United Nations，2019）。由于2019年年末中国人口为 14.0 亿人，随着未来人口增长势能减弱，2025年前后中国人口最有可能在14.3 亿人左右，因此预测结果较为可信。结合我们对2025年中国城镇化率达到65.5%的预测[7]，2025年年末城镇常住人口将达9.34 亿人，较2019年年末增加8500万人以上，保守估计2020—2025年新增农村转移人口在8000万人以上。

为预测农业就业人员占全部就业人员的比重，需要分别对2020—2025年的全部就业人员和第一产业就业人员的数量进行预测。预测结果表明（见图7），中国第一产业就业人员占全部就业人员之比将由2019年的25.1%，下降至2025年的20.7%，接近农业就业人员占比20%的工业化阶段关键节点。发达国家如日本、韩国在完成刘易斯转折时，城镇化率都高于60%、农业就业比重低于20%（金三林，2012）。另据短期人口变动趋势，过去6年（2014—2019年）第一产业就业人员占全部就业人员的比重下降6.3个百分点，平均每年下降1.05个百分点，因此“十四五”期末第一产业就业占比的实际值最有可能在20%左右，这与张车伟（2019）研究结论一致，具有合理性。

图7 中国第一产业就业人员与全部就业人员数量变化趋势预测

资料来源：国家统计局和笔者预测。

结合蔡昉（2018）估算，近年来实际农业劳动力比重可能低于国家统计局数据10个百分点左右。一个重要原因在于当前纯务农者减少，兼业农户越来越多，如2015年农村兼业者占到12.7%，而2008年该比重仅为5.1%（王春光等，2018）。预计“十四五”期末，随着中国就业结构进一步优化，纯务农者占比可能在10%左右，农村剩余劳动力转移将更加深入，工业化和城乡一体化发展进入新阶段。

对农村老龄化程度进行预测，根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》，65 岁及以上人口比例在7%以上为老龄化社会；1982年维也纳老龄问题世界大会认定，60 岁及以上老年人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入老龄化社会。中国在2000年第五次人口普查时，已恰好同时满足这两个标准。[8]由于乡村分年龄人口比例从2001年开始统计，分别以2001—2018年乡村60 岁以上人口比例和乡村65 岁以上人口比例作为原始数据，预测2019—2025年的老龄化程度，预测结果与实际值对比如图8 所示。

图8 中国农村老龄化趋势预测

资料来源：《中国人口和就业统计年鉴》和笔者预测。

预测结果表明，到2025年，中国乡村60 岁以上人口比例为25.3%，乡村65 岁以上人口比例为16.9%。按照前文对中国人口总数的预测结果，可得出2025年乡村60 岁以上人口约为1.24亿人，乡村65 岁以上人口约为0.83 亿。“十四五”期间，中国城镇化仍将处于快速推进时期，农村中青年劳动力不断向城市流入的总体趋势大体不变，这使农村老龄化形势将更加严峻。而与此对应的是，农村养老、医疗等公共事业发展水平普遍落后于城市，2017年中国农村养老机构仅为1.5万个，当年农村65 岁以上老龄人口在7600万左右，农村养老机构覆盖率低、服务能力不足，未来可能由农村老龄化所引致的系列社会问题需要重点关注。

（2）粮食安全保障。选择自给率作为考察粮食安全保障能力的关键指标，对“十四五”时期的粮食自给率和谷物自给率[9]等进行预测。自给率等于总产量除以总需求量，在测算粮食自给率过程中主要采用表观消费量和流向统计两种方法（杨明智等，2019），其中表观消费量为国内产量加净进口量。基于2000—2019年粮食和谷物产量和进出口数据，用表观消费量替代总需求量，可得出历年粮食自给率和谷物自给率（见图9）。2000年以来，按照表观消费量计算的谷物自给率始终保持在95%以上，而粮食自给率下降明显，2019年按照表观消费量计算的粮食自给率为86.1%。粮食自给率下降幅度较大的原因在于大豆进口数量显著增长，中国大豆的需求量每年在1.1 亿吨左右，90%的大豆需要进口。2019年大豆进口8851万吨，接近2019 全年粮食进口总量的70%。事实上，中国居民消费口粮是以大米、小麦为主的谷物类，饲料用粮大部分来自玉米，而大豆进口主要用于榨油和提供豆粕饲料，因此谷物自给率更能反映粮食安全实际水平。

图9 按表观消费量计算的粮食自给率和谷物自给率

资料来源：根据各年度《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》以及国家统计局发布的数据计算。

关于谷物基本自给的目标，要从粮食自给率与谷物自给率间的承接关系来考证。1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书首次提出中国粮食自给率不低于95%的目标，《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》再次明确以上目标。到“十二五”中期，包括谷物、豆类和薯类等在内的粮食自给率已经不足90%（见图9）。为重新调整粮食安全战略目标，2013年中央经济工作会议明确“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新目标并贯彻至今。随后在具体目标的确定中沿用了早期粮食自给率目标值，将“谷物基本自给”量化为谷物自给率达95%的目标，这种过渡既避免了前后目标矛盾，又很好地体现了政策延续。粮食自给率与谷物自给率目标上的衔接，说明中央决策层面对于粮食安全的目标瞄准，已经由名义上的粮食自给率转向为实际的谷物自给率。这是基于国际标准和中国国情的多重考量，特别是考虑到中国粮食生产以谷物为主，近十年来谷物产量占粮食总产量的90%以上，而稻谷、小麦、玉米三大主粮占谷物的98%以上，因此只要稳定稻谷、小麦、玉米三大谷物供给，中国粮食安全就有保障。

为准确测量谷物自给率，采用上文提到的流向统计方法，将谷物总需求分解为谷物总产量、谷物净进口与谷物库存变化（期初库存减期末库存）之和。[10]基于2001—2019年的历史数据，通过小麦、稻谷和玉米历年库存变化量汇总得出谷物库存变化量，进而得出谷物需求量和谷物自给率。经测算，2019年中国谷物需求量60413万吨。最新数据表明[11]，中国谷物净进口1468万吨，占谷物消费量的2%左右，据此可认为本报告计算结果在合理范围。无论用流向统计方法测算的谷物自给率，还是采用表观消费量得到的谷物自给率，自2005年来的各年份都高于95%（见图10），满足谷物基本自给的粮食安全目标要求。

图10 按流向统计方法计算的谷物自给率

资料来源：根据国家统计局和美国农业部（USDA）数据计算。

进一步明确“十四五”期间粮食安全形势，需要对粮食产量和谷物产量进行预测。“十三五”期间粮食和谷物产量增速明显放缓，说明在短期内国内粮食产能趋于稳定，因此以近期产量作为原始数据来预测“十四五”时期的产量将更为准确。选择2010—2019年的粮食产量、谷物产量、谷物消费量作为原始数据，其中粮食产量、谷物产量数据来自国家统计局，谷物消费量通过前文流向统计方法测算，结果如图11 所示。根据预测结果，2025年粮食产量为68478.2万吨，谷物产量为62651.8万吨，谷物自给率为96.2%，谷物产量占粮食产量的比例保持在90%以上。这表明，“十四五”时期中国可以实现谷物基本自给的目标。

预计2025年谷物（由三大主粮来衡量）将出现2494.6万吨的小幅缺口。按照中国目前谷物库存状况，完全可以应对未来谷物缺口。结合“十三五”期间大豆净进口变化趋势，“十四五”期间的大豆净进口可能达1 亿吨以上，同时考虑到谷物结构调整的需要，以及杂粮、薯类等其他粮食作物的进口，“十四五”期末有可能出现1.3 亿吨左右的粮食缺口。这将带来两方面的启示，一是在“十四五”时期要结合国内食品与加工业消费需求，加快谷物去库存与结构优化。二是粮食缺口主要源于大豆进口，需要在适度加强国内大豆生产的同时，扩大进口来源，调优进口来源国的大豆进口比例。

图11 粮食产量、谷物产量与谷物自给率预测

资料来源：国家统计局、美国农业部（USDA）和笔者预测。

对于粮食（谷物）安全底线目标的设定，根据前文的人口预测结果，若以人均400 千克的国际粮食安全标准来看，2025年至少需要5.7 亿吨粮食产量。同时，虽然粮食种植结构不断调优，抗灾减灾能力不断增强，但由于粮食产量增长趋势会受自然灾害、重大疫情等不确定性影响，也不排除“十四五”期间个别年份粮食综合生产能力低于6.5 亿吨的可能，因此保障粮食综合生产能力至少在6 亿吨以上十分必要。这样，即使在2019—2025年人口增长4000万人（与过去6年相当）的高增长预期下，也完全可以达到人均400 千克的粮食占有量。综合2019—2025年谷物预测结果，谷物自给率已经有小幅下降，考虑到人口基数、城镇化以及消费结构等因素，“十四五”期间继续保持95%以上的谷物自给率水平较为合理，也能够实现。

面对未来10—15年内可能出现的人口增长极限，以及疫情、自然灾害等重大风险事件暴发的可能性，“十四五”时期中国应继续高度重视国家粮食安全和做好顶层谋划，保障粮食生产能力和优化粮食储备，积极调整国内生产结构和国际贸易结构，不断健全国家粮食安全保障体系，奠定中长期粮食安全的良好基础。

（3）城乡收入差距。缩小城乡收入差距，是农村发展的基本目标。美国、英国等发达国家的城乡收入比一般是在1.5 左右（王小华、温涛，2016）。“十三五”时期以来中国城乡居民收入差距缩小进程缓慢，2019年按人均可支配收入计算的中国城乡收入比为2.64。西部地区城乡收入差距更加明显，2018年贵州、云南、甘肃、青海等地城乡居民收入比均在3 以上。城乡收入差距过大已成为制约农村经济社会发展的重要障碍。

为反映城乡差距的未来走势和进程，分别对“十四五”期间城乡收入进行预测，结果表明（见图 12），2019—2025年，城镇居民人均可支配收入年均增长7.2%，同期农村居民人均可支配收入年均增长8.3%，到2025年，城市居民人均可支配收入达64117 元，农村居民人均可支配收入达25895 元，城乡收入比为2.476。但城乡居民收入绝对差距还将不断扩大，预计2025年接近4万元（按当年价格计算），说明农村居民收入追赶城市居民收入的实际难度在加大。在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中，设定2022年城乡收入比的目标值为2.67，2019年已提前实现，本报告城乡收入比的预测结果具有一定实现难度。但是着眼于中长期，特别是对标2035年基本实现农业农村现代化的目标，未来十几年内必须大幅缩小城乡收入差距。综合考虑城乡收入比的实际变化、目标合理性和可行性，设定2025年城乡收入比目标值为2.5 以下。

图12 中国城乡居民收入变化趋势预测

注：图中收入为城镇和农村居民人均可支配收入，按当年价格计算。

资料来源：国家统计局和笔者预测。

（4）其他关键指标。涉及农村发展的指标非常宽泛，下面仅选择农村居民恩格尔系数、农业科技进步贡献率、农作物耕种收综合机械化率等关键指标的目标值进行估计。首先，“十三五”时期农村居民恩格尔系数下降趋势减缓，2019年农村居民恩格尔系数为 30%，按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，2022年目标值为29.2%，根据三年下降的绝对数，设定2025年农村居民恩格尔系数目标值为28.5%。其次，2019年中国农业科技进步贡献率达 59.2%，按照 2020年目标值[12]，2015—2020年间农业科技进步贡献率将累计提高4个百分点，按此增速，将2025年农业科技进步贡献率设定为64%。最后，2019年中国农作物耕种收综合机械化率超过70%，2015—2019年间累计提高7个百分点以上，考虑到“十二五”时期以来农作物耕种收机械化率增速放缓，结合“十三五”期间的发展速度，将2025年农作物耕种收综合机械化率设定为75%，这与《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》的目标相一致。综上所述，“十四五”时期中国农村发展的关键指标预测结果及目标值设定如表6 所示。

表6 中国“十四五”时期农村发展关键指标预测及目标值设定

表6 中国“十四五”时期农村发展关键指标预测及目标值设定续表

注：表中各项指标的名称与前文中一致，其中新增城镇人口指标以2019年为基期。第一产业就业人员比重指标，其预测值是长期预测结果，而目标值由长期预测和短期趋势研判得出，前文中有分析。乡村60/65 岁以上人口比例指标，因为预测结果仅作为趋势分析，设定具体目标值并无太大意义。对于农村居民恩格尔系数、农业科技进步贡献率、农作物耕种收综合机械化率三项指标，本报告只对发展目标进行了研判和估计。

3.“十四五”时期农村发展的主要目标

结合“十四五”时期农村发展总体思路，本报告根据关键指标预测结果和目标设定，着重从粮食安全、产业发展、农民收入、城乡融合等方面，提出中国农村发展的主要目标。

一是粮食安全保障水平稳步提升。国家粮食安全保障能力进一步稳步提升，粮食质量安全水平显著改善，粮食生产结构、产业结构与生产力布局进一步优化。“十四五”期间全国粮食综合生产能力继续稳定在6 亿吨以上，谷物自给率稳定在95%以上，满足“口粮绝对安全、谷物基本自给”的要求。

二是现代乡村产业体系基本形成。现代农业体系更加完善，农业绿色发展全面推进，农业现代化水平快速提升。农村新兴产业加快发展，产业融合发展格局全面形成，产业融合水平进一步提高。到2025年，农业科技进步贡献率达到64%左右，农作物播种收综合机械化率达到75%以上。

三是农民收入和生活水平大幅提高。农民收入持续快速增长，农民持续稳定增收的长效机制基本建立，农民生活水平显著提高。“十四五”期间农村居民人均可支配收入年均增速高于城镇居民。到2025年，城乡居民收入比下降到2.5 以下，农村居民家庭恩格尔系数下降到28.5%以下。

四是城乡融合发展水平显著提升。农村人口城镇化进程有序推进，农业转移人口市民化体制机制进一步完善，城乡人才双向流动格局基本形成。农村公共服务投入持续增加，农村教育、医疗和养老条件显著改善，城乡基本公共服务均等化推进取得重要进展。到“十四五”期末，建立城乡统一的公共服务体系和社会保障制度，全国基本实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

五是农村基础设施和人居环境全面改善。农村基础设施更加完备，长效管护机制基本形成，农村人居环境显著改善，化肥、农药使用总量和强度大幅度下降，农业面源污染得到有效控制。到2025年，农村无害化卫生厕所普及率达到90%以上，对生活垃圾进行处理的行政村比例达到95%以上。

六是农村基层治理能力显著增强。以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，基层党组织的战斗堡垒作用凸显，现代乡村治理体系基本形成，农村基层治理能力和综合应急能力显著增强，涌现一批各具特色的乡村善治模式。

（四）中国农业农村现代化的梯次推进战略

“十四五”规划是加快推进农业农村现代化的第一个五年规划，需要开好头、起好步，为2035年基本实现农业农村现代化奠定良好基础。由于各地区所处发展阶段和农业农村现代化实现程度的差异，需要从实际出发，采取梯次推进的多元化战略。

一是分梯队和分阶段统筹推进。为全面考察部分有条件地区率先实现2035年农业农村基本现代化目标的可能性，我们构建中国实现农业农村现代化评价指标体系，对各省份基本实现农业农村现代化程度进行横向比较。[13]从农业农村现代化的阶段差异性出发，可将31个省（区、市）分为三个梯队（见图13）：第一梯队包括上海、江苏、浙江、北京、天津5 省（市），这些地区预计将在2025年前后率先基本实现农业农村现代化目标值，引领全国农村发展。第二梯队包括山东、海南、广东、湖南、福建等19个省份，这些地区农业农村现代化进程处于中游，预计在2030年前后基本实现农业农村现代目标值。第三梯队包括贵州、甘肃、云南、西藏等7个省（区），这些地区农业农村现代化进程较慢，需要重点关注扶持，以确保2035年如期基本实现农业农村现代化。

图13 按基本实现农业农村现代化目标的分省份实现程度与推进次序

注：评价以2018年为基期；其值越接近1表示实现程度越高；反之亦然。

资料来源：国家统计局和笔者预测。

二是探索多元化发展模式。按照“因地制宜，分类指导，突出重点”的原则，通过改革创新实施差异化发展政策，探索多元化的农业农村现代化模式。东部地区要向国际看齐，加快推进农业向技术和资金集约型转变，引领全国农业农村现代化发展。中部地区要稳步提升农村发展质量，保持农业农村现代化实现程度始终高于全国。西部地区要尽快缩小农村地区发展差距，保证如期基本实现农业农村现代化的既定目标。

三是创建国家农业农村现代化创新发展试验区。农业农村现代化不仅要分类推进，还要有优先发展的抓手，起到示范引领的先导作用。国家农业农村现代化创新发展试验区的设立应兼顾不同类型区域，突出地区特色。当前，可以考虑选择一些代表性地区，以国家现代农业产业园、农村产业融合试点示范、田园综合体等为载体，建立国家农业农村现代化创新发展试验区，对发展较好、运作较成熟的各类试点项目进行整合提升，鼓励其在农业农村现代化方面大胆进行体制机制创新和先行先试，起到引领带动作用。

三 “十四五”时期加快农村发展的战略举措

当前，农村依然是中国社会主义现代化进程中的突出“短板”和薄弱环节。特别是农村基础设施和公共服务“短板”是全面小康和现代化建设的主要“短板”，农村产业发展质量不高是经济转型升级的基础结构制约，农村改革相对滞后是要素市场化配置机制的突出障碍，乡村治理能力不足是国家治理现代化的薄弱环节。在“十四五”时期，需实行多措并举、长短结合，着力通过补“短板”、调结构、抓改革、强治理，促进乡村全面振兴和农村高质量发展，加快推进农业农村现代化进程。

（一）补“短板”：补齐农村民生“短板”

当前，深度贫困地区或连片特困地区依然是基础设施和公共服务十分薄弱的地区，日趋严峻的农村老龄化趋势下农村养老服务严重缺位，劳动力本地化就业和返乡下乡人员就业创业的服务需求增大对就业创业服务体系提出新诉求，农村人居环境整治三年行动收官期面临建管机制长效化的突出考验。全面建成小康社会以后，农村基础设施和公共服务补“短板”的任务依然十分繁重，应聚焦重点地区、重点人群和重点领域集中发力。

1.聚焦重点区域补齐基础设施和基本公共服务“短板”

“十四五”时期，要着重形成农村基础设施管护的长效机制和公共服务的共担机制，重点补齐相对贫困地区或欠发达地区的基础设施和公共服务“短板”。

一是要依托中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付制度，在过渡期内继续加强对深度贫困地区、连片特困地区中的薄弱地区和薄弱领域的支持力度，同时尽快制定相对贫困地区标准，实施相对贫困地区扶持政策，逐步形成政府财政对相对贫困地区基础设施和基本公共服务补“短板”投入的稳定增长机制。

二是要在新型城镇化和城乡融合发展的框架下，尽快建立和完善全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，特别是要支持和引导相对贫困地区与发达地区城市群和都市圈形成交易平台，通过优化配置促进相对贫困地区的生态保护和发展资金扩充，并限定这类资金优先用于农村公共服务领域。

三是由省级政府统筹形成乡村教师、乡镇医生的培养、选拔、交流机制，通过提高待遇、职称倾斜等综合措施增强条件薄弱地区公共服务岗位的吸引力，参照城乡医疗、教育共同体建设的做法，调动省级医疗、教育资源下沉服务，鼓励大城市与县域协作建立医疗和教育方面的对口帮扶、巡回指导、远程支持机制，提升薄弱县域和农村地区的公共服务水平。

2.着力重点领域补齐农村老年人基础养老服务“短板”

“十四五”时期，预计中国65 岁及以上老年人口比重将超过14%，整体进入深度老龄化社会，但农村地区老龄化程度更深，同时面临家庭养老传统式微和农村养老服务体系不健全的养老转型困境，农村老年人养老服务补“短板”十分紧迫，需加快形成政府、市场、社会公益组织、社区组织等多方共同参与机制。

一是加快推进养老基础设施和服务均等化。加大财政对老龄公共服务的支持力度，优先从欠发达地区和劳动力外流比重大的农村地区重点推进。重点将农村养老服务设施和站点、养老机构和床位，以及为居家、社区、机构开展养老服务的信息网络平台纳入财政支持的范围。提高农村老年人养老支持体系的统筹水平，探索以社区居家养老服务中心为基础，形成全面覆盖城乡的老年服务体系，在养老设施、养老服务、长期护理保险等方面实现城乡衔接。

二是稳定养老产业政策，放活农村养老服务市场。以养老产业政策为基础，稳定市场长期投资的预期，继续撬动社会资本参与农村养老机构改革和发展。推动农村养老服务的标准化、规范化，引导形成服务评估、监督检查等系统方案。结合农村地区条件，探索农村养老服务机构与乡镇卫生院、县医院的合作形式，重点理顺医疗、护理等医疗保障体系的痛点、难点问题。

三是从乡村治理视角推动农村养老模式的创新。发挥财政支持的公益岗位与村民互助传统的整合效用，重点总结和推广互助养老模式的成功经验，形成养老服务供给的有效补充。探索可持续发展的长效养老模式。鼓励和整合社会公益组织资源进入养老服务，发挥农村地区老年人协会、照料中心等组织的作用，探索时间银行等新型志愿服务机制的推广应用，创新养老志愿服务体系。

3.应对劳动力双向流动新常态补就业创业服务“短板”

近年来，劳动力转移的省内和乡镇内就业趋势增强、返乡下乡从业需求增长将成为“十四五”时期城乡劳动力双向流动的新常态，对就业服务提出了新需求。“十四五”时期，结合农民工结构性变化趋势和返乡入乡创业形势，需着重探索和建立覆盖城乡、服务双向的公共就业创业一体化服务体系。

一是将转移就业、创新创业、优惠政策、社会保障等多种政策和咨询纳入统一的服务平台体系，推进就业创业服务和管理的系统化、信息化、便捷化。积极探索利用全国信息进村入户等信息化服务平台，将就业创业服务与其他综合服务进行衔接。

二是在服务平台体系基础上，搭建跨区域劳务合作、要素和人才下乡的“一站式”的菜单式服务，实行转移就业服务和返乡入乡创业就业服务并举，消除转移就业和要素下乡的双向信息壁垒。特别是，目前农民工总量中超半数在第三产业就业，2020年全球新冠肺炎疫情蔓延对农民工就业形势产生结构性冲击，未来需着重通过平台化的就业信息对接，化解各类应急管理情境下的信息失灵和次生危机。

4.巩固农村人居环境整治成果着力补薄弱环节“短板”

农村人居环境整治涵盖任务多，包括农村生活垃圾治理、厕所粪污治理、农村生活污水治理、村容村貌等多方面，不同地区人居环境基础和整治条件悬殊，不同任务进展差异大。“十四五”时期，既要巩固农村人居环境整治成果，促进农村人居环境质量全面提升，也要分区分类强化任务推进，并重点形成农村人居环境长效管护机制。

一是提高统筹水平，实行分区分类差异化推进策略。及时总结各地农村人居环境整治三年行动的经验和有效模式，做好经验交流和传播，引导相近条件地区互相借鉴。畅通部门间协同和沟通机制，提升农村人居环境多任务统筹规划的系统性和科学性。进一步加大政府农村环境整治资金投入，继续深化开展村庄清洁行动，加快推动农村厕所粪污治理，重点加快农村生活污水治理梯次推进工作。

二是重点形成农村人居环境管护长效机制。保障稳定的经费来源，通过政府和社会资本合作的 PPP 模式，吸引社会资本参与农村垃圾污水处理等项目，形成长效化的资金保障机制。厘清政府的职责边界，破解当前部分地方政府大包大揽、农户自主参与性低的局面，引导各地村集体和农户参与，建立健全村庄内长效运行的共建共担机制。通过改善宣传和治理形式，促进农户采纳，全面降低管护治理成本。

（二）调结构：优化农村产业结构

经过多年的农业供给侧结构性改革，农村产业结构调整优化成效显著，但是不断变化的经济形势、市场需求、新技术发展等，给农业农村现代化提出了新要求，也带来了新机遇。农村产业结构调整既涉及横向的农业产业内部和农村第一、第二、第三产业间结构调整，也涉及纵向的产业链条上的要素投入和发展动力的更新。在当前全球遭遇疫情冲击的形势下，必须以粮食安全保障的长期化作为前提，在总量平衡的基础上，进一步优化农村产业结构和布局，深入推进农村产业质量变革、效率变革、动力变革，促进现代农业提质增效和农村产业结构提档升级，为实现乡村产业振兴打牢基础。

1.保安全、提质量、善布局，全面优化农村产业结构

从农业内部看，居民食物消费与农业生产之间的主要矛盾已经由过去的总量不足问题转变为供需长期平衡要求下的食物结构和质量的匹配问题，从农村产业结构看，群众消费需求已呈现明显的转型升级趋势，从过去的单纯农产品需求延伸至第一、第二、第三产业融合式的综合需求。“十四五”时期，要在保障粮食安全的前提下，全面推进农产品提质增效，不断优化农村产业结构、产品结构和布局结构。

一是始终将保障粮食安全作为农村产业结构调整的先决条件。继续完善农业补贴机制，着重将价格补贴转变为农业基础设施和科技服务类补贴，通过定向降低生产成本引导农户和新型经营主体的种植行为。进一步扩大延伸粮食安全的内涵，在确保口粮绝对安全、谷物基本自给的前提下，不断提高粮食生产能力安全、质量安全和生态安全，适度保障饲料粮的供给水平，应对国际贸易形势的不稳定性。

二是实施农村产业发展提质增效的系列工程。继续实施农业机械化转型升级工程，同步提高农业生产全程社会化服务水平，着力提升粮食和农业综合生产能力，确保粮食生产稳定发展和重要农产品有效供给。加快实施农产品质量提升工程，加强农业品种、品质、品牌建设，深入实施质量兴农、品牌强农，促进农业产业化、标准化和高质量发展。继续推进农产品加工业提升行动，以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区为重点，支持县域发展农产品精深加工，提高农产品附加值。继续实施休闲农业和乡村旅游精品工程，通过打造精品线路，创建示范乡镇和示范村，扶持经营主体，做优乡村旅游服务业。

三是进一步优化农村产业结构和空间布局。在继续实施奶业振兴的基础上，针对近年来畜牧业增长相对缓慢的状况，在全国启动实施现代畜牧业振兴行动计划，促进畜牧业加快转型升级和持续稳定发展，保障重要畜产品供应。充分发挥各地区优势，加大对粮食主产区、特色农产品优势区等支持力度，积极引导特色农产品向优势区集聚，促进现代农业生产布局的调整优化。立足现代农业和农村特色，加快农业产业集群发展，着力打造农业全产业链和全价值链，全方位推进农村第一、第二、第三产业深度融合，构建新型经营主体、村集体和农民的利益共同体，让农民更多分享产业链收益。

2.强化科技创新和人才支撑，大力提高农业生产率

面对土地、水源、农业劳动力等资源约束，以及受气候变化威胁而日趋紧张的自然资源基础，农业生产率的提升将是全球农业增长的主要动力，对实现环境可持续性、经济发展和营养改善等全球性的目标具有关键作用。“十四五”时期，要从农业产业技术体系、人才培育体系着手，扩大技术资源协同效应和人才培育整合效应，为大幅提升农业生产率和发展水平提供技术和人才支撑。

一是构建现代农业产业技术体系，盘活农业科技资源，实现协同效应。通过建立产业技术创新体系和集成示范基地，以核心示范基地建设对接新型经营主体技术需求，以符合产业需求和解决问题为导向，推进共性技术和关键技术的研究、集成、试验和示范，提升产业技术体系的协同效应。强化基层公益性农技推广服务，特别是通过大数据服务、在线教育培训、远程技术指导等途径提升欠发达地区的人才能力和技术应用水平。

二是融合现有示范和培育工程，发挥人才培育的整合效应。深入推进农业高新技术产业示范区建设、新型经营主体培育工程和新型职业农民培育工程建设，将多种工程有机结合起来，以农业高新技术产业示范区的产业集群示范带动新型经营主体培育，以新型经营主体的经营示范带动新型职业农民培育，把人才培育寓于生产经营实践中，通过创业联合、以赛促学、资格认定等形式开展多层次、多渠道的农业人才培育工作。

3.加快数字乡村建设，助推农业农村现代化

实施数字乡村战略，加快推进数字乡村建设，尽快缩小城乡数字鸿沟，这是促进乡村全面振兴和农业农村现代化的重要途径。近年来的实践经验已经表明，数字化在助力乡村振兴、促进农民增收致富和引领农业农村现代化中发挥了重要作用。“十四五”时期，要进一步强化数字乡村建设，加快新型基础设施在农村的铺设，加强信息化资源的整合利用和信息化平台建设，为新时代农业农村现代化提供新动力。

一是加快推进农村信息化基础设施建设。稳步推进民生服务类信息基础设施对农村人口的覆盖，加快实现益农信息社在全国行政村的全覆盖，增强科教类创新基础设施与教育资源薄弱地区的联通性。加大新型基础设施向农业现代化领域的投资倾斜力度，着重推进5G 技术与人工智能、物联网、大数据、虚拟/增强现实技术等在农业农村的应用，引领和加快农业农村现代化进程。

二是加强农村信息化平台建设和整合利用。加快整合利用益农信息社这张“数字农村”网，推进政类服务、民类服务、商类服务同平台协同运行，加速实现服务网络化，降低农产品上行、工业品和服务下行的组织成本。依托国家农业农村大数据建设，整合相关资源，采取多元化模式，广泛吸引社会资本参与，加快构建开放性的全国数字奶业云平台、智慧休闲农业云平台、智慧家庭农场平台、智慧海洋牧场平台等。

三是充分利用信息技术推动农业转型升级。着力深化“互联网+”在产销对接方面的作用，同步缩短产品供应链和市场需求反馈链，加快村级产业链、供应链的改造升级。深入实施电商兴农、电商助农，充分利用直播带货、村播等新模式，促进农产品销售。充分利用当前具有国际领先优势的5G 技术，推进智慧农业示范基地、农业特色互联网小镇建设试点、“全程机械化+综合农事”服务中心建设等工程，促进农业智慧化发展，提升农业服务网络化、生产组织化、管理协同化、经营网络化水平。

四是加大对数字乡村建设的政策支持。要继续推进实施电信普遍服务，尽快解决偏远行政村和边远地区无4G 网络覆盖问题，打通网络基础设施建设“最后一公里”，实现行政村光纤网络和4G普遍覆盖目标。在此基础上，应进一步加大政策支持力度，对乡村地区数字化基础设施建设及其运营企业给予一定的财税政策优惠或者建设资金补贴，对那些开发针对乡村地区科学适用的信息化技术的科研技术单位给予补助奖励，并为各类数字人才下乡返乡创新创业给予相应支持。

（三）抓改革：全面深化农村改革

处理好农民和土地的关系是深化农村改革的主线，推进农村集体产权制度改革既是全面深化农村改革的重要任务，也是实施乡村振兴战略的重要抓手。2015年以来，全国 33个试点县（市、区）开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革试点，试点成果为2019年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）修正案提供了经验支持，“三块地”改革取得了阶段性的成果，亟待转化为成果应用。同时，农村集体产权制度改革稳步推进，在关键环节和重点领域取得了突破性进展，但不同地区、不同领域和不同环节的改革进程还不平衡，协同配套性较差。“十四五”时期，全面深化农村改革需加快推进“三块地”改革成果的应用，促进资产盘活和市场化配置，深化推进农村集体产权制度改革，进一步释放改革的协同效应。

1.推进农村“三块地”改革，积极拓展确权成果应用

自2016年中央开展农村承包地“三权分置”改革以来，至2018年年底，中国已基本完成农村承包地确权登记颁证工作，确权面积达14.8 亿亩，为下一步的30年延包奠定了基础。宅基地改革试点主要在健全宅基地的权益保障方式、改革农民住宅用地取得方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制方面积累了经验。2019年《土地管理法》修正案已经明确，农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下，在经过2/3 以上集体经济组织成员同意的情况下，可以直接入市。当前国家在法律和政策上已将“三块地”的基础权能赋予农民，但确权、赋权后还需活权，构建从“三块地”到集体资产的系统性、完整性、清晰化的现代农村产权制度体系和产权价值实现体系，这是“十四五”时期的重要任务。

一是重点做好第二轮承包到期后承包期再延长30年的延包试点和经验总结工作。要积极开展土地延包试点，及时总结经验，在试点基础上形成全国第二轮土地承包到期后延包的配套政策和具体延包办法。在确保政策衔接、平稳过渡的基础上，重点拓展承包地确权成果的应用，加快农村承包地信息应用平台建设，通过信息化手段实现土地承包流转等各类信息数据平台化、协同化管理。积极探索确权成果在永久基本农田保护、轮作休耕制度落实、农田整治、涉农补贴、抵押担保、解决地块细碎化问题、承包权退出等方面的应用。

二是继续扩大宅基地改革试点范围，深化改革试点内容。重点以宅基地的“三权分置”为基础，在落实宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权的基础上，尽快放活宅基地的使用权。为适应城乡融合发展和乡村振兴战略实施过程中要素自由流动的需要，重点探索宅基地自愿有偿退出机制、宅基地使用权流转经营机制，探索在农民自愿前提下，村集体依法将有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市。

三是加快形成集体经营性建设用地入市的指导方案。加快修改完善《土地管理法实施条例》，重点完善相关配套制度，尽快制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。探索入市收益形成农民财产性收入、村集体经济发展资金的分配方式，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，同时通过集体经营性建设用地入市的激励，激活农村集体产权制度改革薄弱地区的改革动力。

2.深化农村集体产权制度改革，重点提升协同效应

自2016年以来，农村集体产权制度改革取得了重要成效，目前全国农村清产核资硬任务已经基本完成，各级试点单位已覆盖全国80%左右的县（市、区）。但是，不同地区、不同领域和不同环节的改革进程尚存在不平衡。一方面，按照中央统一部署，到2021年年底基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革，剩余任务还比较重，特别是在欠发达地区，改革动力不足；另一方面，在非经营性资产运营管护、资源性资产开发利用方面的改革探索不足。此外，集体资产经营管理水平不高、改革试点内容衔接不畅等问题突出，导致改革的整体效应未能充分发挥。“十四五”时期，需着重分地区、分领域、分环节因地制宜推进改革进程，提升改革整体的协同效应。

一是根据各地的发展阶段和改革条件，分区分类推进农村集体产权制度改革。在北京、上海、浙江等已经基本完成农村集体产权制度改革的地区，要着力在集体资产折股量化、集体经济组织登记赋码、探索农村集体经济有效实现形式等方面大胆探索，制定完善农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序、集体资产股份抵押和担保贷款办法等，发挥改革的综合效应。在改革基础比较薄弱的地区，要重点做好集体资产清产核资、集体资产所有权确权和强化农村集体资产财务管理等基础性的农村集体资产管理工作。其中，在贫困地区特别是贫困村，重点做好农村集体产权制度改革与扶贫资产后续管理的衔接，以完善农村集体资产管理为基础，探索股份资产、实物资产等扶贫资产运营维护的多元模式，将扶贫资产转化为集体经济发展、农民资产收益的组成部分。

二是尽快制定资源性资产、非经营性资产的产权制度改革的具体方案。其一，以多部委协同推进集体经济组织对资源性资产的确权和折股量化为基础，加快制定引导市民下乡与农民联合创业的具体方案和配套政策。探索“两山银行”等生态资源规模化收储、专业化整合与市场化运作的交易平台，以集体经济组织为单元联合多元主体入乡投资，促进资源性资产的第一、第二、第三产业融合开发，加速推进绿水青山和乡风民俗等资源资本化，让山水林田湖草等生态资源在开发利用和生态保护中得到价值实现。其二，在当前农村基础设施投资维护和基本公共服务供给主要由财政负担的情形下，加快对村集体用于教育、卫生等公共服务的非经营性资产进行集体所有制条件下的产权重构，可尝试通过村集体与地方政府共有产权等形式实现权责对等，促成长效管理和维护机制。

（四）强治理：提升综合治理能力

乡村治理是国家治理的基石，“治理有效”也是乡村振兴战略总要求的重要内容。但当前乡村治理体系和治理能力现代化水平不足，治理理念、治理方式、治理手段难以适应加速变革的乡村社会。“谁来治理，治理什么，如何治理”，仍然是乡村治理亟待厘清的基本问题。尤其是新冠肺炎疫情的冲击，激发了对治理主体、治理重点和治理手段的反思，强化了乡村治理现代化转型的需求。

1.厘清治理主体分工，强化基层治理能力

一是厘清自治组织职能，加快基层组织与治理现代化接轨。分类推进乡村治理职能与基本公共服务职能、集体经济运营职能的分离，探索村委会与集体经济组织的新型合作形式。逐步减少农村集体经济组织在基本公共服务方面的相应负担，与成员权紧密相连的集体公益设施和服务维护支出可保留由集体经济组织主要承担，同步为农村基层治理减负。探索乡村自治组织与集体经济组织实现政经分离的具体模式，从乡村治理职能中剥离集体经济运营职能。通过基本公共服务职能上移、集体经济运营职能剥离，厘清农村自治组织的基层治理职能，引导基层自治组织聚焦于治理能力现代化水平的提升。

二是增强治理多元主体作用，提升基层组织效能。通过增强乡村治理体系中的党支部引领性作用、村干部专职化作用、村民主体性作用，提升基层组织能力。其一，推进村干部专职化管理，通过基层党支部书记到乡镇、区县部门交流任职等方式创新村干部培养方式，提升村干部综合能力。其二，通过区县领导挂点包村、选派第一书记驻村等多种形式，继续重点加强软弱涣散基层党组织的建设，并完善驻村人员退出机制和退出后的衔接机制，提升驻村干部的积极性、村“两委”干部的自主性。其三，规范党组织领导下的村民协商议事机制，建立村级民主协商议事会，让群众更加广泛地直接参与村级事务决策、管理和监督。

2.把握治理重点脉络，适应乡村社会变革

随着人口转型、农村劳动力持续转移、农村改革深化和城乡要素加速流动，乡村人口持续外流、农村老龄化持续加深、要素嵌入乡村领域持续加深和拓宽，都给乡村治理带来了新的挑战。“十四五”时期，要重点在流动性治理、老龄化治理、嵌入式治理等方面提升治理能力。

一是以产权和治权两个层面为基础，响应城乡要素流动下的动态治理需求。重点回应和解决乡村人口持续外流带来的农村集体财产权利关系变动需求，资本和人才等各类要素嵌入乡村增加的新型社区治理需求。在产权治理层面，依托农村产权制度改革，在有条件地区先行探索集体成员权有偿退出、让渡、准入的方案。在社区治理层面，参照城镇社区管理和服务方式，为下乡人口提供乡村社区参与和社区服务渠道。

二是以社区互助和志愿服务为必要补充，响应流动和开放的乡村形态下多元治理需求。促进农村社会组织的丰富化、网络化，形成农村公共事务治理多方参与、多元协同的治理格局。按照“村委引导、志愿参与”原则，推广志愿者“自我组织、志愿服务”模式，积极引导志愿者参与乡村治理和社区服务。在推进农村老龄化相关基本公共服务供给的同时，着重引导和培育养老互助组织作为必要补充。

三是从法治文化与民主协商互为补充的方式着眼，处理日趋复杂的乡村利益关系。以法治文化滋养乡风，依托法治文化建设助推乡村治理法制化，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的治理文化。通过推广村级民主协商议事会等有效形式，促进基层协商民主发展，让群众更加广泛地直接参与村级事务决策、管理和监督，着力构筑社情民意发现机制、群众诉求办理机制、权力监督约束机制，形成适应乡村社会发展变化的长效治理机制。

3.优化治理路径手段，提升综合治理效能

伴随数字经济时代的到来，数字乡村发展成为必然趋势，信息化和数字化的加速和深入推进，对乡村数字治理能力的同步提升也提出更高的要求。同时，乡村社会结构的变化、多事务推进的压力、应急管理需求的增加，都对乡村治理手段提出新的要求。“十四五”时期，要着重加强现代治理手段和治理工具的引用，大力推进乡村治理创新，提升综合治理能力，强化应急治理能力。

一是要着力强化乡村数字治理能力，智慧减负。依托农村不断提升的信息化和数字化水平，充分整合多方资源，为乡村治理打造数字化共建共享智慧平台。着力构建“网格”式乡村治理体系，深入推行“村干部联系社长、干部联系党员、党员联系群众”网格化治理模式，改进工作手段。通过治理网格化与管理信息化的叠加，推动乡村治理重心下移、力量下沉，将“最多跑一次”改革延伸到乡村治理层面，实现精准服务民生、提升响应效率，通过日常的协同治理同步提升应急治理水平。

二是要重点推进乡村治理创新，提升融合效应。充分激发村民自我管理、自我生产和参与村级事务的积极性，在“十四五”时期要实现减贫战略和工作体系转型、推进农村人居环境综合整治、全面实施健康乡村建设等一系列乡村治理任务的综合推进。因地制宜推进制度建设，重点通过机制模式创新形成集民意疏导、科学决策、合力干事和效果评估为一体的新型基层治理方式，实现扶贫治理、村庄建设、产业培育、文明创建等各类村庄事务整合。

三是健全乡村组织动员体系，激活乡村组织资源。创新乡村社会治理与服务的需求征集、资源统筹、调度响应等工作机制，充分挖掘农村地区的组织资源，重点培育各类志愿组织，提升乡村志愿者服务能力，形成基层公共服务多方参与、多源头协同治理的格局，提升乡村公共事务治理、应急治理参与响应等方面的敏捷度和灵活性。

参考文献

1.蔡昉：《农业劳动力转移潜力耗尽了吗》，《中国农村经济》2018年第9期。

2.陈雪原、周雨晴：《实施乡村振兴战略须视村况分类推进——以北京郊区3885个村庄为例》，《农村经济管理》2019年第9期。

3.邓聚龙：《社会经济灰色系统的理论与方法》，《中国社会科学》1984年第6期。

4.国家发展改革委农村经济司：《农村一二三产业融合发展年度报告（2017）》，中央人民政府网站，2018年4月20日。

5.国务院新闻办公室：《中国的粮食安全白皮书》，2019年。

6.金三林：《对我国“刘易斯转折”阶段进程的判断》，《中国经济时报》2012年3月27日。

7.李韬：《论乡村振兴战略实施中村庄结构性分化困境及其化解路径》，《社会主义研究》2019年第6期。

8.刘慧：《我国将加快建设现代农业产业园》，《经济日报》2019年4月21日。

9.刘思峰、杨英杰：《灰色系统研究进展（2004—2014）》，《南京航空航天大学学报》2015年第1期。

10.王春光、赵玉峰、王玉琪：《当代中国农民社会分层的新动向》，《社会学研究》2018年第1期。