五、新疆维吾尔自治区精准扶贫、精准脱贫与巩固提升的思路

新疆未脱贫的建档立卡贫困人口基本上集中南疆四地州的深度贫困县，其贫困问题具有区域性、整体性、深度性、复杂性等多重特性，为确保2020年全面脱贫目标的顺利实现，有必要进一步加大扶贫投入，补好短板，强化薄弱环节。

（一）进一步加大脱贫攻坚的投入

近年来，在中央的大力支持、援疆省市的全力帮助以及新疆全区的奋发努力下，新疆对脱贫攻坚的投入在不断加大。以中央财政安排的专项扶贫资金来说，2016年为39.22亿元，比2015年增长47.6%，2017年为57.2亿元，比2016年增长了45.84%，2018年为101.53亿元，比2017年增长了77.5%，增长速度一直很快，3年翻了一番多。2018年，新疆投入各类扶贫资金总额达到了334.11亿元。应当说，脱贫攻坚的投入力度已很大。

然而，2018年末，新疆还有22个深度贫困县没摘帽，1537个贫困村未退出，81.71万人贫困人口未脱贫，其中的绝大多数属于深度贫困人口。新疆计划在2019年实现12个深度贫困县摘帽、976个村退出、60.61万人脱贫，在2020年实现剩余的10个深度贫困县摘帽、561个贫困村退出、21.1万贫困人口脱贫，脱贫攻坚任务仍相当艰巨。这些未脱贫的贫困人口都是贫中之贫。除收入提升问题外，在饮水安全、道路硬化、动力电连通等基本生活条件方面，也存在突出问题。而且，因地理位置偏僻、自然条件差，这些问题解决起来难度很大。例如，总人口为5.6万人的柯坪县，仅为了全面完成城乡饮水安全工程，2018年就投资了5.27亿元。

距离2020年只剩两年时间，时间紧，任务重。要全面取得脱贫攻坚战胜利，新疆还需要进一步加大各方面扶贫资金的投入。南疆四地州是我国贫困人口最多的深度贫困区，中央财政有必要继续加大支持力度，新疆地方财政也需要加大投入力度，援疆帮扶、区内协作帮扶、定点帮扶、企业帮扶、社会组织帮扶等都需要加大力度。

（二）增强经济发展的稳定性

对于整体性、区域性深度贫困问题，对外转移的破解路径有很大的局限性，发展区域经济则是更根本的解决之道。

近年来，新疆贫困地区在脱贫攻坚力度不断加大的同时，总体上一直保持着较快的经济增长速度。2016—2018年，南疆四地州地区生产总值的平均增长速度始终保持高于新疆全区生产总值和全国GDP增速。然而，其中也存在一些隐忧，值得关注。一是南疆四地州经济平均增速连续下滑，2016年为10.48%，高出全国3.74个百分点，2017年为8.25%，高出全国1.35个百分点，2018年为6.62%，几乎与全国经济增速持平。二是少数地州近两年出现了较大的经济波动，增速连续低于新疆全区和全国水平。2017年，喀什地区生产总值增速为6.1%，低于新疆全区和全国的经济增速。2018年，喀什地区生产总值增速下降为4.2%，克州生产总值增速下降为5.7%，均低于新疆全区和全国的经济增速。三是个别摘帽县也存在经济增长速度较慢的现象。2018年摘帽的泽普县，地区生产总值当年仅增长4.2%。

鉴于以上情况，新疆有必要采取措施，增强贫困地区经济发展的稳定性，重点还是要做好发展产业的文章。一是加大承接东部和中部地区产业转移的力度，近年来，自身条件差、贫困程度深的和田地区，其经济增长一直保持较好的势头，与其成规模地承接了转移产业是分不开的。二是积极发挥龙头企业的带动作用，阿克苏地区仅1家华孚时尚股份有限公司拟投资规模就达到70亿元，说明了引入龙头企业的重要性。三是做好企业产业间的协作配套工作，充分发挥产业集聚效应。例如，阿克苏纺织工业城已形成了相当规模的纺织和服装生产能力，但色纺和高支纺织等方面能力还不足，集聚效应尚未充分发挥。四是做好市场基础设施建设和市场空间拓展工作，为延伸南疆特色优势林果和农产品产业链创造条件。和田地区等地已开始建设核桃等果品交易市场，阿克苏地区利用援疆优势在浙江开展“十城百店”工程，这些都是积极的开拓。未来，新疆可加大特色林果产品全国性交易中心的建设，更有力地拓展全国市场空间。

（三）注意区域经济政策与宏观经济政策之间的协调性

我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段。宏观经济政策总体要求是坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。

新疆维吾尔自治区党委则基于自身区情提出了“1+3+3+改革开放”总体工作部署，其中，“1”是围绕社会稳定和长治久安这一总目标，第一个“3”指防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，第二个“3”指丝绸之路经济带核心区建设、乡村振兴战略、旅游产业发展三大战略。

具体到新疆贫困地区，在制定区域经济政策时，还需要注意处理好与宏观经济之间的协调性。在国家宏观经济政策与新疆维吾尔自治区总体工作部署的指导和要求下，还要结合好自身的发展阶段与实际情况。

从经济发展水平和产业结构特征来看，新疆贫困地区的发展阶段与我国总体状况还有较大的差异。2018年，我国人均GDP为64644元。根据世界银行的统计，我国不仅早已处于世界中高收入国家行列，而且已超过了世界中高收入国家平均水平⁽³⁾。然而，新疆贫困地区的经济发展水平与全国的差距较大，除阿克苏地区以外的南疆三地州，则更是如此。2018年，南疆三地州的人均生产总值约为17006元，仅占新疆人均生产总值的34.37%、全国人均GDP的26.31%。其中，和田地区最低，人均生产总值只有12094元，仅为新疆人均生产总值的24.44%、全国人均GDP的18.71%；喀什地区人均生产总值为19176元，相当于新疆人均生产总值的38.76%、全国人均GDP的18.71%；克州人均生产总值为20705元，相当于新疆人均生产总值的41.85%、全国人均GDP的32.03%。

从产业结构来看，2018年，南疆三地州第一产业增加值占比27.60%，第二产业增加值占比为24.53%，第三产业增加值占比为47.87%。第一产业增加值占比仍超过第二产业增加值占比，前工业化阶段色彩较为明显。其中，喀什地区与和田地区尤其突出，喀什地区三次产业增加值在地区生产总值中占比分别为31.61%、24.81%、43.59%；和田地区三次产业增加值在地区生产总值中占比分别为22.47%、17.92%、59.61%。对比之下，新疆三次产业增加值在地区生产总值中占比分别为13.87%、40.36%、45.77%，我国三次产业在国内生产总值占比分别为7.19%、40.65%、52.16%。第二产业增加值占比均达到了40%，第一产业增加值占比远远低于第二产业。此外，南疆三地州第二产业内部结构中还有一个引人注目的特点，就是建筑业增加值占比很高。其中，喀什地区与和田地区建筑业增加值在第二产业增加值中占比均超过了60%，而新疆全区建筑业增加值在第二产业增加值中占比为25.89%，全国为16.89%。这也折射出新疆贫困地区工业尤其是制造业发展还很滞后。

从以上情况来看，新疆贫困地区在制定区域经济政策时还需要更加重视加快工业尤其是制造业的发展。

（四）促进地方经济政策之间的协调

新疆深度贫困地区脱贫攻坚已进入关键阶段，各地州均尽锐出战，出台了很多举措，促进贫困人口收益增加。然而，由于地理位置、自然条件和发展水平相近，各地州的举措也存在不少相似之处，在实际实施过程中，容易引发政策共振，影响政策效果。

上述问题突出表现在第一产业的发展上。各地州特色农牧业和林果业之间存在相当程度的同质化，在外部市场未能有效拓展开的情况下，容易对本地后端产品市场产生很大冲击，导致增产不增收的困境，比如红枣、核桃产业，在发展中都曾遭遇此类问题。此外，集中、同步的产业发展举措，也容易对前端产品的本地市场甚至外地市场产生较大的冲击，加大了政策推进成本。例如，阿克苏地区在2018年推进特色养殖业发展的过程中，就遇到此困境。由于各县扶贫政策都在推进，导致短期新增的牛羊需求较大，叠加周边地州也在实施类似政策，造成地区内外的活畜价格暴涨，而且饲草料供应、技术服务等也出现较大问题。

基于以上情况，有必要建立适当的协调机制，促进各地州之间的地方政策的协调，增进政策实施效果。