代引言
中国农村金融改革中的理论、方法及其分析运用(1)
今天，我想以中国农村信用社改革为例，介绍决策过程与经济学知识、理论及分析之间的关系，从而展示经济学知识、理论和分析在决策过程中的重要性及其在中国改革中的运用。
首先，我介绍一下在20世纪90年代，特别是在亚洲金融风暴期间中国的农村金融机构（主要是农村信用社）所遇到的问题。其次，介绍中国政府，包括人民银行和银监会对农村信用社所实施的改革步骤，以及相关的经济理论和分析运用。这可以反映出，中国农村金融改革的决策、实施过程涉及很多方面的经济学知识、理论、方法论及分析的运用，也体现了改革过程中经济学理论和经济学家发挥的重要作用。
一、改革面临的多重约束条件
大家可能已经注意到，过去有不少批评意见，认为金融业严重缺乏面向农村地区发放的贷款，中国农民没有得到足够的金融服务。为此，农村金融改革的一项重要内容是：如何促进金融机构在农村地区的经营活动，以及政府该如何运用财政手段来帮助金融机构向“三农”发放贷款。当时，孟加拉国的尤努斯教授在促进农村金融服务，特别是为农村地区的穷人提供小额信贷方面的努力在国内广为人知，他因此获得了2006年的诺贝尔和平奖。中国作为一个社会主义国家，党和政府一直非常关心生活比较贫困的阶层，特别是农民阶层，十分重视并致力于帮助农民提高生产力、增加收入。
在研究亚洲金融风暴而积累的数据基础上，我们决定进行国际比较研究，试图找出中国农村金融存在的主要问题。我们将农业贷款在农业GDP（国内生产总值）中所占的比重作为依据，比较了印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国的相关数据，发现这些国家的农业GDP在GDP总量的占比以及农业贷款占农业GDP的比重存在明显差异。统计数据显示，中国农业GDP占GDP总量的比重已经从2002年的15%下降到2007年的9%左右；2000—2004年，中国农业贷款占农业GDP的比重平均达100%。而这一比例在印度约为14%，印度尼西亚约为7%，马来西亚超过30%，菲律宾为15%，泰国接近30%。孟加拉国在尤纳斯教授的努力下，金融体系为农村提供了具有创新性的服务，但这一比例却更低。可见，中国农业贷款占农业GDP的比重比很多亚洲国家都要高得多。当然，这种比较也有可能存在一些问题，必须非常谨慎，其原因是关于农村金融的统计数据不完善。例如，农业贷款数据是否只包括农业生产，还是包括了政府采购、库存及食品初级加工的相关数据。对此，还存在不确定性。各国在数据处理方面也可能存在不同的口径和方法。比如，食品加工业在统计时应计入工业部门，但部分食品加工是在农村进行的，可能被误计入农业部门。当然，该指标还与人均收入及人均拥有的金融资源有关，也与家庭储蓄率相关。对于这些问题，希望有兴趣的人做进一步研究。
因此，我们有理由认为，当时中国农村金融面临的问题并不是简单的数量不足问题。进一步的研究发现，中国农村金融的问题更多在于，支持“三农”的政策性贷款与金融贷款之间缺乏清晰的界限，存在着比较普遍的地方政府干预。为解决这个问题，1993年中国政府决定组建中国农业发展银行，专门负责发放政策性贷款，其他农村金融机构则转向商业化经营。不过在实施中，由于中国农村信用社的贷款质量存在比较严重的问题——在2003年前农村信用社的不良贷款比例接近50%，以至于这种分工花了很长时间才实现。中国政府长期以来对农村地区采取了一系列优惠政策，对农村地区的金融服务实施价格规制，设置了贷款利率上限。同时，隐含的政府担保普遍存在，农村地区的借款人和贷款人都存在着较为明显的道德风险。这显然不是一种可持续的商业模式，必须首先明确区分政策性贷款和商业贷款，在此基础上推进农村信用社改革，允许其发挥合适的功能，建立自我约束机制和基本的财务纪律，提高贷款质量和服务水平，实现盈利并逐渐成长。
第二个问题是，由于决策者担心农村金融机构的资产质量及不良贷款问题，因此对农村金融机构的扩张、产品创新或服务模式创新做出了严格限制，体现在农村金融服务的各个方面都存在着广泛的金融压抑。
第三个问题是关于所有权。为什么小型金融机构要实行公有制？实行公司制或合伙制是否可行？对此，我们认为更深层次的问题在于经营和监管标准。对于小型金融机构，不管采取何种所有制形式，都必须按照巴塞尔资本协议规定的资本充足率要求提高资本质量，更好地控制风险并补充资本。
此外，我们还强调必须发展农业保险。在中国，平均有10%的农业生产损失是由气候因素导致的，气候条件好的地方好一些，气候条件差的地方更差一些。因此有必要建立涉农商业贷款及风险管理的新模式，即由农产品采购部门或企业与农民签订购买合同，合同规定购买的数量，合同价格根据商品期货交易所的商品期货价格来确定。同时，农民在政府支持下为农产品购买保险。这样，农民就可以根据销售合同以及相应的保险申请并获得贷款。这有点类似于对外贸易中的进出口信用证贷款，进出口商通常通过这种方式获得贸易融资。农民获得贷款后，就有钱购买农资材料、种子等进行农业生产，最终出售农产品，获得收入并偿还贷款。这种情况下，产品价格在合同订立时就已经固定了，又有相应的保险保障，因此贷款的风险就相对小很多。至于其他方面的风险，如农产品的交通运输风险，农民也可以向保险公司投保意外险。可见，有了农产品保险，很多问题可以迎刃而解，事情就变得简单了。当然，还有一个相关的问题是：农民是否可以将耕地或自住房作为抵押申请贷款？在中国，这需要在制度上有所突破才可以。因为农村土地是集体所有，农村宅基地也是集体所有，农民不具有产权，无法将其作为抵押品申请贷款。
二、指导改革的理论、方法及其分析运用
在面临上述多重约束的情况下，我介绍一下在决策过程中，决策者和相关的经济学家如何把经济学知识、理论、方法论及分析用于改革的一揽子政策设计中。
一是激励理论。设计农村金融改革时，第一步是要让农村信用社自己消化一部分不良贷款，同时考虑到过去没有严格区分政策性贷款和商业贷款，因此政府也需要承担处理一部分不良贷款的处置责任。第二步是重新注资，促使私人投资者和当地的集体组织参与对农村信用社的注资，首要目标是使农村信用社的一级资本充足率达到2%。在此基础上，如果进一步使农村信用社一级资本充足率达到4%，就可以根据巴塞尔资本协议的有关规定发行次级资本债，获得二级资本。在此过程中，人民银行设计了专项票据这一工具，向农村信用社定向发行。在农村信用社的资产负债表上，这些票据可以被看作是高质量的资产，但不是现金，农村信用社不能直接使用。同时，我们设计了专项票据的兑付条件，明确了按照什么标准农村信用社才可以兑付这些票据，从而获得现金并可用于经营。可见，在改革的过程中，我们从一开始就考虑并设计了通过若干步骤推进改革，使农村信用社成为商业可持续的金融机构。这里面涉及的第一个理论应用是，每一步改革都必须设计明确的激励机制。如果这一步做好了，就可以获得改革收益和动力，从而可以更好地推动改革。第一步成功后，就可以走出第二步，之后迈出第三步。
二是信息理论。一些经济学家建议，农村金融改革要很好地利用信息理论。中国农村有着很严重的信息不对称问题。通过应用信息不对称理论加以分析，可以发现农村信用社与那些在香港上市的大型金融机构如中国银行、建设银行和工商银行等很不一样。这些大型银行也曾有很多不良贷款，对此，中国政府果断决定予以剥离，主要是剥离到对应的资产管理公司，由资产管理公司进行商业化处理。而对于那些数量庞大、规模较小的农村信用社而言，由于存在普遍的信息不对称，不要说中央政府，即使是当地政府也很少能比较全面地掌握农村信用社的经营状况和资产质量。在这种情况下，如果设计一定的激励机制，使农村信用社能充分利用自身的信息优势，发挥主动性，收回一部分不良贷款。事实上，有些贷款虽然已经在财务上被列为损失，表面看起来无法收回，但如果仔细研究每笔贷款的内部信息，就可以发现问题，有些财务信息并不真实，有些则是建立在个人关系之上的，如果找到合适的处理办法，这些不良贷款仍有可能收回。基于这种考虑，在改革的设计中，我们决定不把农村信用社的不良贷款剥离给其他实体，而是提出“买一送一”的处理方案，即对于一笔不良贷款，如果农村信用社收回50%，中央银行将补偿另外的50%。这就体现了一种激励机制，是用于解决信息不对称问题的一种机制，也是一条行之有效的成功经验。
数量多是造成信息不对称的另一个原因。香港银行众多，有人甚至认为香港的银行数量已经过多了。但相比而言，中国农村地区的信用社数目更加庞大，改革前有3.5万家，这是印度、孟加拉国等其他国家无法比拟的。如何了解这3.5万家农村信用社？这是一个很关键的问题，也意味着信息不对称问题会比较严重。在这种情况下，是依靠监管部门或政府官员来对每一家农村信用社的改革进行指导，还是依靠设计合理的激励机制来引导农村信用社按照一定的步骤推行改革。显然，后一种思路更具优势。
三是道德风险理论。前面提到，无论从借款人角度还是从贷款人角度看，农村信用社经营中的道德风险问题都比较严重。为了尽量减少道德风险，一方面要明确区分商业贷款和政策性贷款，另一方面则是要尽可能地减少农村信用社在改革中讨价还价的可能性。从利益博弈的角度看，中国的改革一直是一个讨价还价的过程。例如，20世纪90年代后期，企业税收实行承包制，这一度导致企业和政府税收征管机构之间无休止的讨价还价，企业通过各种途径与税务部门“讲价”，希望得到尽可能多的税收优惠。在农村信用社的改革中，为了避免出现这种情况，在2003年改革开始试点就明确规定，参加改革试点的农村信用社的资产负债表和不良贷款都必须使用截至2002年底的数据，这样就不给任何一家农村信用社留下讨价还价的余地。这项措施源于经济学界的建议，是道德风险理论在改革中的现实应用。
四是成本和收益的跨期权衡。这是一个比较有意思的分析方法。在人民银行、银监会和一些相关经济学家共同讨论农村信用社改革策略的时候，一项研究内容是国家资产负债表。一般来说，资产负债表反映的是公司和金融机构的财务状况，但也有一些著述和教科书探讨整个国家的资产负债表。从中国的情况看， 2003年启动农村信用社改革时，国家的财政状况总体还比较弱。其中一个原因是亚洲金融风暴带来了不少问题，政府不得不通过财政资源救助一些大中型金融机构，同时还要采取积极的财政政策来刺激投资、扩大内需。在这种情况下，很难再要求政府向农村金融机构提供救助或财政补贴。于是，人民银行与财政部开展合作，探讨能否在一段时期内使用中央银行专项票据来解决改革的资金问题。当时我们强调，如果不改革，与农村信用社相关的金融不稳定因素就总是存在；如果通过发行中央银行票据推进改革，迟早能有机会把投入的成本再收回来。这就体现了改革成本和收益的跨期权衡思路，在这种思路下，改革的成本和收益权衡取决于改革的方法和时点选择。
五是产权制度和公司治理。通过比较研究，我们认识到农村信用社内部约束不足的一个重要原因是治理上存在问题。农村信用社的组织形式是采用私人公司、股份公司、合作制，还是合伙制。对此我们进行了认真研究，认为改革后的农村信用社应该以股份制为主要的组织形式，并主要依赖私人投资。同时强调，需要为农村信用社建立基本的公司治理来引导其健康发展。经过数年的改革，改善公司治理仍是当前的重要关切所在，尚需进一步推进。
六是博弈论。正如一些学者所分析的，可以把人民银行推动农村信用社改革的过程理解为由中央银行、银监会、地方政府和农村信用社四方参与的博弈过程。在这个博弈过程中，每一个参与者都有自己的考虑，都在努力促使自己的利益最大化，同时使自己承担的责任和成本最小化。我们尝试通过使用博弈论来模拟每一个参与者会采取什么样的行为，这样就可以较好地设计改革的最优路径。同时还要认识到，这是一场分阶段进行的博弈，在改革的不同阶段，博弈的内容、方式也是不一样的，因此要采取不同的策略。
七是规制理论。运用规制理论，可以更好地理解为什么中国在实行了多年的中央计划经济后决定推行市场化改革，以及两种体制在定价机制、激励机制、规制和解除规制等方面的主要区别。如果希望农村金融机构提供更好的金融服务，就必须解除规制。要解除对利率的过度规制；要鼓励适度创新，鼓励农村金融机构提供人身和意外伤害、气候和自然灾害等保险产品；要鼓励商品期货市场为农产品提供定价机制；等等。前面提到，现阶段农民很难提供充分的担保品来申请借款，为此可以创造新的渠道，通过某种金融工程的方法来设计、提供有用的担保品。
八是定价理论。在农村金融服务的定价方面，中国农村的情况并不复杂，基本原则是价格要能弥补风险。由于不确定性以及每户可耕地面积相对较小，中国农业的风险可能高于美国或加拿大。所以，定价机制的一个主要原则是要能抵偿风险，要有足够的风险拨备。同时，也非常需要建立存款保险制度，因为它与道德风险和逆向选择密切相关。存款保险机构是否有权决定参保金融机构的保险费率，以及是否有权采取所谓的“及时校正行动”，属于典型的经济学命题。这也是我们从美国20世纪80年代储贷危机中学到的经验。1991年，美国通过了一项名为《联邦存款保险公司改进法案》的新法律，这部法律界定了联邦存款保险公司实行及时校正行为的监管权，界定了在何种情况下联邦存款保险公司可向参保金融机构收取更高的保费，在何种情况下联邦存款保险公司可强制停止参保机构进一步扩张业务，特别是在何种情况下可要求其停止从经纪公司吸收资金，以及在何种情况下可以强制参保机构被更有实力的机构合并。实际上，这些反映了存款保险机制为避免出现道德风险和逆向选择问题，而不断加强职能的步骤和程序。总体看，美国经济学家在总结储贷危机的教训基础上，提出了相应的应对机制和具体实施方案，这为其他国家提供了很好的经验，中国也从中学到很多。当前，我国的存款保险制度还处于筹备过程中，这是一系列改革中的一项重要内容。
在上述理论指导下，中国农村金融改革取得了显著成效。2003年人民银行在8个省开始试点实施农村信用社改革。2004年另有21个省加入了试点。2006年海南省作为最后一个推行农村信用社改革的省份，也开始了改革。现在，全国所有的省、市、自治区都在分阶段推行农村信用社改革。推行改革的近四年来，我们看到，农村信用社的总资产和总贷款额翻了一番。在2003年前的十多年间，很多农村信用社遭受了严重的损失，改革后相当部分的农村信用社相继扭亏为盈。尽管目前有三分之一的农村信用社还在为保本而努力，但约有一半是盈利的，2006年利润总额已达210亿元，其中包括按新标准计提的风险拨备。即便扣除风险拨备，农村信用社在整体上也是盈利的。可以说，中国农村信用社及农村金融服务的状况已基本得到扭转。当然也要看到，不能只提乐观的一面，还有很多改革需要推进，还有很多严峻的挑战需要应对，尤其是对农村信用社的监管能否促进其公司治理持续改进。总体而言，这仍是一个相对比较困难的领域。
以上，我回顾了在中国农村金融改革过程中，经济学知识、理论、方法论以及相关分析为中央银行和监管部门所提供的巨大帮助，希望香港中文大学以及其他高等院校在这些方面开展更多的研究，在促进我国经济金融改革和相关的决策制定中发挥更重要的作用。
(1) 2007年9月21日，时任中国人民银行行长周小川接受香港中文大学授予的荣誉教授头衔，并在授予仪式上发表了演讲。本文根据演讲整理而来。