6　政府信息公开制度与信访制度的关系——赵某不服某直辖市人民政府信息公开答复6　案

基本案情

申请人:赵某

被申请人:某直辖市人民政府

申请人因房屋拆迁纠纷，向某直辖市人民政府法制办公室提交信访材料。该直辖市人民政府法制办公室受理其信访事项后，未对其制作信访受理告知文书，而是在法定期限内直接对其作了信访答复。申请人为质疑信访处理程序，转而向被申请人提出以下三类政府信息公开申请:一是要求公开该直辖市人民政府法制办公室对其信访事项的受理告知及送达凭证;二是要求公开对不依法告知受理的行为，有权进行监督的行政机关;三是要求公开未收到信访受理告知的情况下，如何获取信访受理告知的依据文件。被申请人分别作出6个答复后，申请人向被申请人申请行政复议。被申请人分别作出维持决定后，申请人进而向国务院提出了6件行政复议裁决申请。

行政复议裁决机关审查认为，申请人因房屋拆迁纠纷提出信访事项后，又围绕信访受理告知问题申请政府信息公开，从而将本质上属于信访事项、通过信访渠道予以解决的问题转化为形式上的政府信息公开行政争议，进而进入行政复议渠道，并向国务院申请最终裁决。在信访机关已经作出信访答复的情形下，申请人仍从受理告知本身、对不告知的监督机关、获取告知的依据文件三个不同角度提出政府信息公开申请，其本意都是为了质疑信访处理程序，其所要求获取的信息实质都属于信访处理程序中的相关信息。本案的焦点问题，就是要明确在法律上如何看待和处理申请人要求公开信访处理程序中相关信息的申请，这涉及政府信息公开与信访两种制度之间的关系问题。

行政复议裁决机关认为，申请人从三个角度提出的政府信息公开申请，都是要求公开信访处理程序中的相关信息，应当依照《信访条例》的规定处理，被申请人不负有依照《政府信息公开条例》予以公开的法定职责。依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。据此，对于申请人以被申请人未依照《政府信息公开条例》履行政府信息公开职责为由，要求责令履行的行政复议申请，行政复议裁决机关依法予以驳回。

焦点问题评析

本案争议的焦点是:政府信息公开制度与信访制度的关系问题。

行政复议裁决机关认为，对要求公开信访处理程序中相关信息的申请，行政机关不应当适用《政府信息公开条例》进行处理，而可以告知信访人依照《信访条例》的规定处理。理由在于:第一，《信访条例》是规范信访行为和程序的专门制度。按照该条例，信访机关在信访处理程序中，可能对信访人作出受理告知、信访处理及复查、复核意见等信息。对信访人如何获取这类信息，《信访条例》已经规定了专门程序;对信访人未能获取这类信息的情形，《信访条例》也规定了专门的监督救济途径。按照特别法优于一般法的原则，对此类申请，不应当适用《政府信息公开条例》进行处理，而可以告知信访人依照《信访条例》的规定处理。第二，信访人对信访机关未按照法定的信访处理程序作出相关信息不服的，可以依照《信访条例》规定的监督途径提出意见。以申请政府信息公开的名义质疑信访处理程序，显然超出了政府信息公开制度的功能和目的。第三，对于此类申请，如果适用《政府信息公开条例》处理，将导致大量信访事项转化为政府信息公开行政争议，进而还可以申请行政复议，造成信访—政府信息公开—行政复议程序交织，打乱行政复议、信访等专门程序的既有法律秩序，既浪费行政资源，也不利于矛盾纠纷及时有序解决。

办案体会

据统计，自2008年《政府信息公开条例》实施至今，全国政府信息公开类行政复议案件数量持续增长，在各类案件总数中的占比不断上升，已经成为行政争议多发的新型热点领域。信息公开申请人中，除单纯对与生产、生活、科研有特殊需要的政府信息行使知情权的申请人外，也有一些申请人有意或者无意混淆政府信息公开与信访、投诉等相关制度的关系，以申请信息公开的名义，实质要求对行政机关的其他行为进行监督，或者表达对行政机关其他行为的不满，致使目前的政府信息公开工作出现了一定程度的“信访化”趋势，背离了《政府信息公开条例》的立法本意。本案申请人赵某就是因为行政机关未对其作出信访受理告知，从而意图通过申请信息公开，以达到监督行政机关信访处理行为的目的。对于这类申请，办案时要按照立法原意来认定《政府信息公开条例》所设置的政府信息公开制度的功能和宗旨。尤其要注意的是，在特别法已经规定了相对人如何获取特定领域政府信息的情形下，要按照特别法的规定处理相关申请，可以告知申请人走相关渠道，不能让《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开制度“包打天下”。这样，才能厘清信息公开制度与信访、投诉等相关制度的关系，也才能处理好政府信息公开类行政复议案件。

(国务院法制办公室行政复议司提供)