城市化1.0：路径依赖与人口挑战

根据世界银行2011年《世界城市化展望》报告的统计，在1950～2000年的50年中，中国城镇人口增长占全世界城镇人口增长的18.47%，排名第一，其中大部分都是城乡存量人口增长。世界银行预测，从2000年到2050年，中国新增加的城镇人口将占全世界的16.1%。由此可见，从2000年到2050年，中国新增的城镇人口规模将相当于现在的美国、墨西哥和日本三国加起来的总人口，且其中绝大部分都是城乡人口的存量转变。中国目前的加速城镇化过程无疑是世界有史以来最大规模的主权经济体内的人口转变过程，将不可避免地影响全球脉搏，也意味着中国在未来的城镇化道路上仍需要“摸着石头过河”。

等级化的城市管理体制限制城镇化的空间。中国的等级化城市管理体制决定了中国是城镇化，而非简单的城市化过程。中国的城市概念与国外差异很大。2011年，中国的城镇人口是6.9亿人，而城市只有657个（直辖市、地级市、县级市）。数目如此少的城市容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口，这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于，中国的城镇采用等级化的管理体系，省下面除了地级市、县级市，还有为数众多的县、镇、乡。国家发改委城市和小城镇改革发展中心原主任李铁曾指出，平均镇区人口为1.1万人，最多的人口可达近百万人，这在国外已经是大城市了。如果我们讨论城市化只关注657个城市，把至2050年新增的5.46亿人口全部安置在这657个城市，将是不可承受之重。

因此，在讨论中国的城市化时，强调的是城镇化，在讨论城市的同时，也必须关注小城镇，实现大中小城市和小城镇的协调发展。国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中始终强调中小城市和小城镇的重要性。从城镇的行政级别角度看，未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈，带动周边卫星城镇的发展，以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇，如县城驻地镇等，即发展城市圈、带，提升城镇化质量，促进产业集群，协调推进工业化、城镇化发展。

城乡二元分割体制的裂解决定城镇化的深度。中国的城乡二元分割体制的改革决定了中国未来城镇化的空间仍然巨大。有人指出，若按照“城镇化=1-农村化”计算，考虑到目前中国单纯务农的人口已经不多，中国实际的城镇化空间有限。这主要是从农民的非农就业角度分析。

这是否意味着中国未来的城镇化动力不足呢？我认为不是。中国与大部分国家的不同之处在于，中国农民除了就业的城镇化以外，还有一个重要的环节尚未实现，那就是消费的城镇化，即“农民工”的市民化。我们强调新型城镇化并非城市化率的提高，需要关注的是“半城市化”“农民工”的市民化及增量城市化，其中存量的深度城市化尤其是我们的关注重点。过去，中国的城镇化主要体现在投资的迅猛增长，但我们认为未来的城镇化将更多地体现在消费的增加上——城市发展水平的提升、公共服务的均等化、社会发展的再平衡。中国存在“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，以及“农业户籍与非农户籍并存”的城乡二元户籍制度。这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正市民化。目前，大部分进城务工农民的家庭总收入一半来自老家的务农收入，一半来自外出务工的工资性收入，因此他们既离不开土地，也离不开城市。土地负担了他们的一半收入和社会保障功能，城市收入则让他们摆脱了贫困，但他们总体仍处于相对稳定但不富裕的状况，相应的消费水平也被限制了。从另外一个角度来看，当前中国城市的发展水平也尚不足以支撑所有农民工享受均等的社会福利和公共服务，这也是深度城市化的核心要义之一。

GDP锦标赛决定城镇化的速度。中国特殊的GDP锦标赛通过推动工业化带动城镇化快速发展。地方政府间的锦标赛竞争并非中国特有，但以GDP增速作为竞赛标准具有中国特色。GDP对于地方政府有两层意义：一是政治意义上的晋升机会，二是经济意义上的财政收入。首先是政治动机。在西方国家，地方政府对选民负责，为争取更多的选民，往往以地方公共服务水平和个人税收等作为竞赛标的。在中国，对上级领导负责的政治体制促使易于观测的GDP增长成为考核的重要指标之一。在GDP锦标赛中，上级政府是竞赛的发起人和目标、规则的制定者，下级官员是运动员。跑在前面胜出的运动员不但能享受更多经济政策方面的偏向，更重要的是还将获得政治荣誉，得到晋升，落后者则可能失去机会。其次是经济动机。1994年实施分税制以来，中央与地方按税种、比例进行分成，实质上中央将财权再度集中，地方为了财政收入最大化，只能将税基做大（包括大规模、快速的土地出让），因而做大GDP成为它们的理性选择。

GDP锦标赛使投资与政治周期高度相关。根据我们统计的过去30年每个五年计划的平均投资增速，往往在五年计划的第二年和第三年，固定资产投资增速会出现显著回升。这一特征刚好与中国的政治周期相吻合。财政支出也有相似的规律，各地政府为响应中央号召纷纷展开“为增长而投资”的竞争。

GDP锦标赛加快了土地城镇化和农民非农就业的速度，却造成了资源的粗放利用和生态环境恶化。在西方，“用脚投票”的是选民。在中国，“用脚投票”的是企业。地方政府为了做大GDP，为了长久增加税基，需要吸引企业在辖区内投资办厂，于是大规模的“招商引资”热潮在全国展开，“开发区”“工业园区”遍地开花。工业用地零地价出让、税收优惠、税收返还等成为招商引资的重要手段，基础设施建设成为吸引投资者的重要工具。地方政府通过扭曲资源（包括贷款、土地）价格大力促进工业制造业的发展，产生强大的拉力吸引农民非农就业。这是中国过去20多年的快速工业化、快速土地非农使用、快速人口非农就业的秘密所在！然而，在快速土地城镇化和农民非农就业过程中，土地资源由于价格被压低而被粗放利用甚至闲置，工业企业对空气、水资源等的污染缺乏有效的监管。同时，进城务工农民的福利也被忽视。这种在GDP锦标赛激励下的不惜代价的增长方式显然不可持续。

我们必须看到GDP锦标赛有红与黑、罪与罚各方面的表演，既有官员在分税制下的理性经济动机，亦有对上级政绩表现的主观政治动机，还有灰色收入和官员腐败等副产品。就其对这一狂飙突进时代中几代人的影响，我们的评价可能不能过于苛刻或者理想化。实际上，在全球城市化的过程中，非道德因素很多，都是某种形式的原始积累，无非海外叫“羊吃人”（英国）、土地兼并（美国），中国叫“剪刀差”“赶农民上楼”和“农民工”。中国GDP锦标赛犹如经济列车运行中安装的强力引擎，过快地损耗了有限的资源以换取速度，现在需要改变，但并非急刹车并将引擎拆下换装（将导致列车停滞乃至不可控），而是在运行中逐渐调整，以达到更可持续的常速。

未来对待GDP锦标赛的合适态度将是扬弃，而非抛弃。应通过适当的财税体制和政治体制调整，引导地方政府职能转变，从建设型政府转变为服务型政府，同时保有发展地方经济的激励。具体的改革方向是完善公共财政体系，包括财政预算公开、官员财产申报、土地出让收入纳入公共财政管理体系等。通过促进政府职能转变，改变过去不惜代价的土地城镇化模式，转向关注民生的、绿色集约的新型城镇化道路。