一、自然环境分析

自然环境指的是对政府行政活动产生影响的各种自然物质与能量的因素总和，包括空气、气候、地形、土壤、动植物品种及其分布、水系、矿藏资源等。作为推动经济社会发展的物质基础，自然环境影响并制约着政府职能的有效履行以及政府绩效目标的确定和实施。西藏自身独特的自然环境特点，影响着西藏经济社会的发展，表现在以下几点：

1．海拔高、空气稀薄、含氧量低，这一不利因素对西藏各族人民的生活生产有着很大的影响，也阻碍和制约着工农业生产的发展水平。青藏高原是世界上海拔最高、面积最大的高原，西藏素有“世界屋脊”和“地球第三极”的称号，全区大约77%的土地面积位于海拔4500米（即生命线）之上，对人类在此居住与开展工农业生产活动有着很大影响和制约。在海拔超过5500米以上的地方则是终年不化的积雪。海拔高、空气稀薄、含氧量少，即使海拔在3650米左右的拉萨含氧量也只有平原的65%左右。这样的环境导致人口分布不均，且大多集中在河谷地带。但是另一方面，西藏也因为其独特的自然环境特点，自然景观雄伟、壮观、多样、独特，已成为世界旅游之圣地，也是人们向往的天堂。

2．高山林立，地形复杂，不利于交通运输和通信业的发展。西藏四周高山环绕，有举世闻名的大山脉，自北向南依次是：昆仑山脉、唐古拉山脉、冈底斯山、念青唐古拉山脉、喜马拉雅山脉。西藏高原西接帕米尔高原，东临横断山脉。高山大川环绕着西藏，将西藏与外界隔离开，交通极为不便。

3．自然灾害频发导致生态系统脆弱。西藏气温较低，降雨不均匀，因而冰雹、雪灾、地震、泥石流等自然灾害经常发生，致使生态系统脆弱。西藏地势高，气候较寒冷，昼夜温差大。全年降雨比较少，雨季集中在7月—8月下旬期间，且多在晚上下雨。春、秋和冬季较干燥，河谷地带降雪不多。气候类型复杂、垂直变化大。西藏高原海拔高，地势复杂以及高空大气环流及太阳辐射等因素，形成了其低温、干燥、多风、缺氧、区域差异和垂直变化显著等特点。空气稀薄，太阳辐射强，日照长。气温偏低，年差较小，日差较大。降水量偏少，且分布极不平衡，气候类型多样，垂直变化明显。

4．水力资源蕴藏十分丰富但开发难度较大，其他常规性能源异常奇缺。西藏拥有众多的湖泊，有1500多个，并且星罗棋布，作为我国湖泊最多的地区，水域总面积大约2.4万平方公里，占全国湖泊总面积的30%。许多水力资源丰富的大江大河都发源于此，如雅鲁藏布江、金沙江、澜沧江、怒江、拉萨河、尼洋河等，西藏海拔高、地势险要，河流落差比较大，拥有非常丰富的水力资源。据资料显示，青藏高原贮藏着我国90%以上的水力资源。西藏虽然水力资源丰富，但是常规能源如煤、石油、天然气（特别是后二者）非常缺乏，牛粪、木材往往成为西藏农牧民的过冬燃料。水力资源丰富但开发难度大，难以开发利用，因此能源极为紧缺，极大地限制着西藏经济发展和社会进步，并给人民群众的生产生活带来很大不便。

5．西藏土地面积大，人口少，而且分布不均。西藏自治区有122.84万平方公里的土地，2015年人口有323.97万，每平方公里2.6人左右。地广人稀，是中国人口最少、平均密度最小的省（自治区）。西藏虽然土地面积大，但大多数是山脉、戈壁，海拔在4000米以上的占总面积的85.1%，适合生产生活的土地面积比例较小，人口多分布在河谷地带，阿里、那曲地广人稀，有的县甚至几百公里都难见到村庄。这给西藏自治区政府的行政管理活动和公共服务带来了许多不便，致使行政成本提高，效率较低，政府提供公共产品的难度大，人民生活水平差异较大。

西藏独特的自然环境，既有有利于促进政府绩效取得的因素，也有制约政府绩效的因素。但从总体上来说制约因素占的比例较大，这些不利因素是制约西藏经济社会发展的关键和瓶颈，由于自然环境的恶劣进而带来一系列问题，主要表现为下列问题。

第一，自然资源丰富，但开发利用率不高。西藏有着丰富的土地资源、水力资源、矿产资源、动植物资源。土地资源方面，有高达82051.9千公顷的天然草场，但鼠灾危害面积3134.8千公顷，占3.8%；森林资源丰富，森林面积1471.56万公顷，约占自治区土地面积的11.98%，占据全国森林面积的7%，森林蓄积量占据中国总蓄积量的14.9%；尽管西藏的耕地总面积高达44.3万公顷，但是有30.71%的土地资源未能得到有效利用。在矿产资源拥有量方面，西藏的矿产资源储量高且种类繁多。金属铬的储量为169.2万吨，排名全国第一。能动资源方面，西藏拥有其他省（自治区）无可比拟且蕴藏巨大的水能、太阳能、地热能、风能等资源，并且属于可再生的能源资源。西藏水资源蕴藏量为3853亿立方米，人均水资源量120121亿立方米，为全国第一。水能资源约占全国水能资源的30%，其中蕴藏量在1万千瓦以上的河流为360多条，位于西藏的雅鲁藏布江干流的天然水能蕴藏量就有8000万千瓦，具备建成世界最大水电站的先天条件。西藏还有温泉等各种地热资源，初步统计有1000多处地热显示点。西藏太阳能资源得天独厚，一年四季太阳光照强且变化不大，日照时间长而充足，天高云淡，紫外线强，拉萨全年日照时间3112.4小时，太阳能资源居全国首位。西藏的风力资源，据资料显示有930亿千瓦的风能拥有量，使西藏排名位于全国的第七位。西藏也拥有丰富的动植物资源，种类齐全且科目繁多，如各种野生哺乳类、爬行类和两栖类动物以及鸟类、鱼类等生物物种。有许多动物是国家重点保护动物，像这里的藏羚羊之类的珍稀动物占全国重点保护动物的二分之一以上。另外西藏还生长着许多药用植物和中药材，种类多达上千种。西藏资源丰富，但受制于气候特殊、海拔高，交通基础设施、资金、技术、人才匮乏等原因，其丰富多样的自然资源还没有得到科学开发与有效利用，自然资源的优势条件还未转换为区域的经济优势。

第二，自然生存条件恶劣，地广人稀，公共服务难度大、成本高。大部分地方不适合人居，人口规模效应作用不大，制约市场经济发展。西藏自治区总体山多地少、海拔高、氧气稀薄、人口稀少、自然灾害频发，灾害面积大，大多数地方高寒、干旱、阴湿、沙化、多风、多雪，生态基础脆弱，一旦破坏恢复和治理成本较高，甚至有些地方是永远不能恢复。人类的生存与发展方式受到这种恶劣自然环境的制约。因为西藏土地面积广大，自然环境复杂，大多不适合人居，加上人口稀少且分布不均等特点，为政府给社会提供公共服务产品带来许多不便，追求高的政府绩效很难，行政成本高昂。

第三，西藏人民生活水平一直不高，而贫困率相对较高。这是西藏社会的一大特点。改革开放以来，在党中央的关怀和各省市的支援下，尽管西藏在社会经济等各方面发展较为迅速，但总体来说仍处在低层次的发展阶段，贫困度还是很高。西藏是我国唯一的集中连片特困地区，贫困发生率全国最高。根据有关资料可知，2010年西藏农村贫困人口有117万，占全区农牧民人口比例的49.2%;2014年底农村贫困人口有61万，占全区农牧民的23.7%。西藏的贫困发生率远远大于全国水平线，西藏许多地方划归于全国极其贫困地区范围之列。西藏居民人均可支配收入、消费支出在全国排名均为倒数几名。西藏统计年鉴数据显示，2013、2014、2015、2016年西藏农村居民的人均年可支配收入分别为6553元、7359元、8244元、7094元，而城镇居民的人均年可支配收入分别为20394元、22016元、25457元、27802元。纵向来看西藏人均收入变化快，增幅大，城乡差距比例在减小。然而就横向而言，西藏社会经济形势仍不容乐观，经济发展与兄弟省（自治区）相差悬殊，单从2015年统计数字来看，全国城市居民人均年可支配收入为31195元，农村居民人均年收入为11422元，而同期西藏分别仅为25457元、8244元，在全国各省（自治区、直辖市）中排名分别为倒数第6、第4位。西藏2015年城市居民年消费支出17022元，在全国省（自治区、直辖市）排名倒数第五；农村居民人均年消费支出5580元，在全国省（自治区、直辖市）倒数第一，仅为全国农村居民人均年消费支出的60%，与倒数第二的贵州省还差1250元（从2016西藏统计年鉴推算得出）。对西藏自治区政府来说，加快经济发展、提高人民生活水平，反贫困是一个长期任务，也是一项重要工作。

第四，从人口角度讲，西藏人口少、社会相对封闭，市场发育程度低，商品经济落后，市场经济氛围不强。西藏经历了从封建农奴制到和平解放、经过民主改革和社会主义改造，直接进入到了社会主义初级阶段。虽然社会形态发生了翻天覆地的变化，但是西藏旧的生产方式和落后思想观念还没有完全转变，加之西藏未曾历经商品经济这一阶段，社会发育与市场发育的程度还较低，仍然存在相当比重的封闭式自给自足的自然经济。

农牧民生产的农副产品多是自产自销，转化为商品的极少。在这种情况下，自然存在着市场竞争力缺乏，市场机制不完善、不健全，极大的商品价格随意性、不规范的市场秩序等问题。经济结构方面，西藏与全国平均存在着很大的差距。传统的农牧业一直是西藏的主导产业，第二产业、第三产业比重小，一直到20世纪90年代初，第一产业农牧业仍占据全区经济50%以上，作为第二产业的民族手工业发展极其落后，第三产业经济总量少、发展水平低，经济结构呈现“V”字形。1978、1994年西藏三产业比例分别为50.7:27.7:50.6;46.0:17.1:36.9。到2014年第一、二、三产业增加值所占比重分别为9.9%、36.6%、53.5%,2015年第一、二、三产业增加值所占比重分别为9.6%、36.7%、53.8%，第一产业比重明显降低，第三产业发展迅速。

第五，交通困难，信息闭塞，交流不畅，人口整体受教育程度低，人力资源质量相对不高。

2016年西藏统计年鉴显示，2015年西藏小学学龄儿童升学率99.7%，小学毕业升学率84.9%，初中毕业升学率61.9%；而全国小学学龄儿童升学率99.9%，小学毕业升学率98.2%，初中毕业升学率94.1%，高中升学率92.5%。2015年西藏平均每万人口中大学生106人、中专生49人、中学生542人、小学生902人，在学生总数中大学生占1.3%、中专生占1.9%、中学生占10.9%、小学生占86%。

西藏地区人员受教育程度低，高层人才匮乏。2015年西藏6岁以上人口45898人，大学本科毕业2652人，占5.78%，低于全国平均水平（5.93%）；西藏研究生只有26人，平均万人中只有5.7人，而全国研究生平均万人中有58.7人。

2015年西藏15岁以上文盲人口14449人，占15岁以上人口的33.73%，远远高于全国平均水平5.42%，也是全国文盲率最高的省份。

和内地相比，受教育人口比例小且受教育程度低，劳动力素质整体不高，文盲、半文盲人口比重高于全国平均水平。而且，由于旧西藏寺庙主要承担着教育的功能，现代价值观念相对落后，现代科学技术缺乏。加上长期以来由于地理环境等原因，开放程度低，思想封闭保守。西藏人力资源的质量成为制约西藏经济社会发展的主要因素之一。