第一节 老年保障和养老金

一、广义的老年支出和保障

在欧洲各国的统计中，社会福利支出主要由养老金、遗属津贴、残障金、医疗卫生、家庭补贴、积极劳动力市场政策、失业金、住房支出和“其他”9项构成。从所有公共支出中老年相关部分占GDP比重看，欧洲占到25%，在政府一般支出中占到50%。在比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典和英国这13个福利国家中，政府平均支出占GDP比重从1980年的19.4%提高到2007年的23.8%，大约平均每10年提高1个百分点左右。

欧洲委员会发布的《可持续性报告》认为，老龄化带来的财务成本主要集中在公共养老金、医疗费用、长期照料、教育和失业保险5项公共福利支出上，其中，公共养老金支出是主要财务成本，其次是医疗保障支出。例如，在欧洲13个福利国家中，公共养老金的支出从1980年的平均占GDP的4.4%，提高到2010年的6.8%，半数以上国家养老金支出翻了一番。2007—2010年，在GDP基本保持不变的情况下，绝大多数的保障支出（退休金、健康医疗等）均上升约10%。欧盟2010年社会保障支出占GDP比重达29.4%，总体呈上升趋势。社保支出占GDP比重高于30%的国家依次是法国（33.8%）、丹麦（33.3%）、荷兰（32.1%）、德国（30.7%）芬兰（30.6%）以及奥地利和瑞典（均为30.4%）。

在欧盟对未来50年的预测中，失业保险和教育支出将呈下降趋势，即减少0.2个百分点，而公共养老金、医疗费用、长期照料3项支出将呈扩大趋势，其中公共养老金支出大约为医疗卫生和长期照料支出的总和，支出增幅为GDP的2.5%，将失业与教育的－0.2%降幅抵消之后，正好与养老支出2.3%的增幅相等。养老保障和医疗保障（含长期照料计划）支出的增幅相当于GDP的5个百分点。

二、老年保障和养老金制度

（一）老年保障和养老金制度构成

世界银行在其1994年出版的名著《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》中首次提出公共养老金计划（第一支柱）、职业养老保险计划（第二支柱）和个人储蓄计划（第三支柱）“多支柱”的概念。此后在2005年出版的《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中，将三支柱扩展为五支柱。

经合组织在分析比较中则将整个养老金制度体系分成强制性公共养老金、强制性个人养老金以及自愿的个人养老金三个支柱构成。强制性公共养老金又涵盖基本的充足的养老金、救济型养老金和最低养老金。

强制性个人养老金计算方法比较特别，实行点数计算法的有4个国家，即法国、德国、爱沙尼亚、斯洛伐克。工作人口根据他们的收入赚点数，退休时，根据所获得点数乘以当时养老金的点值，就是他们的养老金额。实行国民养老账户计算法的有5个国家，即意大利、拉脱维亚、挪威、瑞典、波兰。这是将缴费计入个人账户，并根据一定的回报率来计算养老金金额，也就是养老金名义账户。强制性私人养老金和自愿型私人养老金有待遇确定型和缴费确定型两种形式。

（二）养老金来源和养老金缴费比例

养老金缴费比例或缴费率是一国养老金的来源。无论是否实行社会保险，都存在缴费率，收缴方式虽然不同，分配方式也略有差异，但基本都是专款专用。从各国制度构成看，虽然公共养老金和市场化的私人养老金构成情况和比例也各有差异，但从表5-2中可以大致看到各国养老金缴费比例及养老保障资金的主要来源情况，以及对企业和个人的负担情况。其中大多数国家不是社会保险。法国和英国的缴费率最高，都达25%以上，瑞典和挪威也在20%以上。美国和丹麦为12%左右，加拿大和澳大利亚最低，在9%—10%之间，而且只有公共养老金制度。

（三）公共养老金支出和预测

1．公共养老金支出

公共养老金制度是各国老年保障的重要基础部分，其支出情况决定着银发经济的供需。因此公共养老金占GDP比重很大程度上反映了一国银发经济总体规模的大致水平。

从老年人公共支出占GDP比重看，超过10%的有13个国家，包括奥地利、比利时、芬兰、法国、希腊、匈牙利、意大利、日本、波兰、葡萄牙、斯洛文尼亚和西班牙。2000—2013年增长最快的有墨西哥（175.4%）、韩国（99.3%）、葡萄牙（78.4%）、爱尔兰（68.8%）、希腊（67.6%）、土耳其（66.4%）。减少的国家有智利（－40.6%）、拉脱维亚（－13.7%）、澳大利亚（－8.5%）、德国（－6.5%）、波兰（－1.6%）。公共养老金占比过高的国家，一方面是福利待遇设计过高，另一方面是养老金体系主要依赖公共养老金，而缺乏企业年金和主权财富基金，更缺乏个人养老储蓄为主的第三支柱。低支出组的英国和美国除了公共养老金外，都有企业年金和个人养老储蓄层面的补充养老金。因此公共养老金占GDP的比重能控制在一定范围内。

2．公共养老金预测

从公共养老金预测占GDP比例看，发达国家未来变化不大，经合组织平均将从目前的8.9%增长到2050年的9.5%。其他国家大多也是略有增长，而澳大利亚、法国、日本、瑞典还略有减少。但中国在未来30多年，公共养老金占GDP比例将从4.1%增长到9.5%。

三、养老金水平和老年人收入水平

虽然公共养老金支出一定程度上反映了银发经济总体规模，但要考察银发消费可能的水平，还得从老年人个人角度看养老金平均水平。养老金水平主要反映在占平均工资水平的相对收益和养老金替代率两方面。

（一）养老金相对收益

养老金占工资水平称为养老金相对收益。从养老金相对收益即占平均工资比例看，一般由基本养老金和救济养老构成，基本养老水平各国都在10%—35%。美国的公共养老金只提供救济水平的，占平均工资仅16.7%，受益人群只有4%，日本的救济养老金也仅惠及3%的人群，澳大利亚则覆盖76%的人群，加拿大覆盖33%的人群。

（二）养老金替代率

衡量个人养老金在养老金体系中的作用，主要有两项指标。其一是收入替代率，即个人养老金提供的退休收入占退休前收入的比重。个人养老金属于私人养老金，则替代率更低些。各国私人养老金的毛替代率不一，7个发达国家养老金（包括公共养老金和私人养老金）的总替代率平均为58.94%，私人养老金平均为23.03%，占1/3强；有的国家低如新西兰为12.4%，有的国家高如美国为33.6%。二是个人养老金提供的退休收入占其退休总收入的比重，即多少退休收入来自个人养老金，多少又来自公共养老金。

这两项指标均与一国的养老金制度的顶层设计、税收制度、养老金制度发展历史等因素有关。有的国家强调政府的责任和公共养老金的作用，则个人养老金的作用和替代率就相对低些，有的国家更市场化，则个人养老金的作用和替代率就高些；即使在私人养老金发挥主导作用的国家中，模式也不尽相同，有的以职业年金为主（如澳大利亚），有的则以个人养老金为主。因此养老金替代率受强制性公共养老金、强制性个人养老金、自愿私人养老金的构成影响。

2017年经合组织国家中，全职工作者的平均养老金替代率为53%—59%。在15个只有强制性公共养老金的国家，全职工作者平均养老金替代率为59%;12个既有强制公共养老金，又有强制个人养老金国家，全职工作者平均替代率为56%；其他8个有强制性公共养老金和自愿性个人养老金构成的国家中，公共养老金平均替代率为37%。

澳大利亚、丹麦、冰岛和挪威一直有很高的强制性公共养老金替代率，低收入者尤其如此。智利、墨西哥、斯洛伐克和瑞典在养老金改革后，部分公共养老金被强制性个人养老金所替代。美国、英国、加拿大和爱尔兰一直是强制性公共养老金较少，而自愿性个人养老金较普遍的国家。

丹麦、瑞典和荷兰的私人养老金有准强制性特质；在冰岛、荷兰和瑞士，私人养老金主要以待遇确定型为主；而其他国家则是缴费确定型的。强制性个人养老金替代率挪威是6%，在丹麦、冰岛和荷兰高达60%，其他国家的替代率在18%—34%，以色列是49%。

7个国家自愿的私人养老金较普遍，包括职业年金和私人养老金。在英国、美国、加拿大、德国、比利时、爱尔兰、新西兰，如果把自愿的私人养老金计算在内，其养老金替代率会从原来只计入强制公共养老金时的36%提高到计入后的60%，自愿私人养老金对替代率提高影响最大的国家有美国、英国和爱尔兰，都由此提高了30多个点。

（三）老年人平均收入

老年人的平均收入由各种形式的养老金和补贴及其他收入构成。

从各国老年人平均收入看，都占到人口平均收入70%以上，大多在80%以上，最高的法国达103%。因此发达国家的老年人平均收入水平都很高，成为银发消费和银发经济发展的良好基础。

四、国家养老金资产

（一）养老金资产

养老金资产是指一个国家和地区公共养老金和私人养老金储存总额。经合组织国家积累了巨大的养老金资产，私人养老金总资产2016年平均达到GDP的83%。8个国家还有公共养老金资产积累，2015年平均达到GDP的19%。

7个经合组织国家养老金资产占GDP比例高于100%，如丹麦（209.0%）、荷兰（180.3%）、加拿大（159.2%）、冰岛（150.7%）、瑞士（141.6%）、美国（134.9%）和澳大利亚（123.9%）。这些国家早就实行私人养老金计划，而其中的加拿大和美国实行的是强制或准强制性的私人养老金计划。

18个国家的公共养老金储蓄达5.1万亿美元，其中美国就有2.8万亿美元，占到其中的54.7%，日本以1.1万亿美元位居第二，占比22.1%，韩国、加拿大和瑞典分别占8.4%、4.8%和2.9%。因此，虽然美国公共养老金占其GDP比例不高，仅15.4%，但其总量规模位居第一，因此占比达到OECD国家公共养老金总金额的一半；而其私人养老金规模也位列第一，总规模是公共养老金的几乎10倍之多，占到GDP的134.5%。加拿大的情况与美国也很相似，私人养老金规模几乎是公共养老金的10倍。荷兰更是私人养老金主导，达到GDP的180%。法国、德国和挪威的养老金相对薄弱，但挪威有雄厚的国家主权基金，政府养老基金（GPFG）的规模2011年已近3.1万亿挪威克朗（约合5740亿美元），成为世界上规模最大的主权财富基金。

（二）主权养老基金

除了用于基本养老保障的公共养老金，以及各种个人商业养老金，越来越多的国家建立了主权养老基金，主要是未雨绸缪地应对人口老龄化及养老金的压力。主权养老基金大致可分成两种类型，即“储备型”主权养老基金和“缴费型”主权养老基金。主权养老基金占GDP的比重各国有较大差异，占比最高和增长得最好的是挪威政府养老基金，其占GDP的比重已经将近90%。加拿大、爱尔兰和新西兰也有一定比例，中国的全国社保基金占GDP比重还较低。

截至2015年年底，日本“年金积立金”资产规模为134.7万亿日元，约为1.22万亿美元（2015年底汇率，下同）；韩国“国民年金基金”为638.6万亿韩元，约为5686亿美元；挪威政府养老基金（GPFG）的规模2011年已近3.1万亿挪威克朗（约合5740亿美元），成为世界上规模最大的主权财富基金,2015年挪威又上升为7.51万亿克朗，约为8794亿美元。加拿大养老金计划的缴款者和受益者共2000万人，“加拿大养老基金投资”规模2015年2789亿加元，约为2100亿美元,2017年资产规模3167亿美元，当年净回报率11.8%，净回报335亿美元，10年年化回报率6.7%。自2006年成立以来，投资收益已经为加拿大养老基金贡献了1941亿美元，精算委员会预测2020年养老金基金规模将达到3700亿美元。

这4个国家的主权养老基金分别属于社团法人投资型、政府投资型、公司投资型，2015年的投资收益率分别为－3.84%、4.57%、2.74%和18%；过去10年的年化收益率分别是2.31%、5.5%、5.25%和6.8%。日本和韩国的管理体制相同，但日本的收益率远不如韩国，而挪威与加拿大的管理体制虽然大相径庭，但其收益率却不相上下。