二 全球气候变化的国际议程发展评述
（一）国际议程的发展现状
一般认为，气候变化问题首次引起国际社会的关注是在1979年。这一年2月在世界气象组织（World Meteorological Organization，简称WMO）的发起下于日内瓦召开了第一届世界气候大会。该会议号召各国政府“预见和防止可能对人类福利不利的潜在的人为气候变化[19]”。该会的召开引起了越来越多的国家和人民对全球气候变化的关注。进入80年代后，气候变化的国际议程也越来越频繁。表2-2列举了1982年以来对推动减排的国际行动起到重要作用的国际议程及成果。
表2-2 1982～2007年全球气候变化的重要国际议程
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由表2-2可知，在过去二十多年的时间里，国际社会在认识和缓解全球气候变化方面做出了巨大的努力，并取得了一定成果，其中最重要的成果就是通过了《京都议定书》。这是人类历史上首次以国际法律文件的形式对每一个缔约方发达国家规定了具体量化的温室气体减排指标和减排时间表。它为促进人类社会重视气候变化问题、加强国际合作、推动温室气体减排等发挥了积极作用，对全球范围内减缓温室气体排放具有重要的历史意义。然而，《京都议定书》并没有给世界环保主义者带来自信，同时也没有让反对者、批评者就此偃旗息鼓。尤其是在京都会议之后的多次全球峰会上对议定书做了多项妥协性的修改（如在COP6，COP7上允许加拿大、日本和俄罗斯用森林面积换减排量），以及美国、澳大利亚单方面宣布退出《京都议定书》等一系列事件，使得议定书对缓解全球气候变暖起到的实际效应比预期要低很多，甚至被看作效应微弱[20][21]。2006年年初，加拿大这个支持议定书的表率国家，又宣布很可能完不成温室气体减排目标，无法履行这份国际协议，这进一步令人们对议定书的有效实施表示担心。
一方面国际社会不断强调全球气候变化的负面影响，另一方面经过各国长期博弈终于形成了旨在减少温室气体排放且具有较大妥协性质的国际协议，表示出减排的意愿。然而，为何仍然有许多缔约国不断对《京都议定书》进行质疑甚至否定呢？这主要是因为议定书在内容制订和实施过程中存在诸多缺陷，下文将重点探讨此内容。
（二）《京都议定书》的缺陷分析
自《京都议定书》提出至今，受到了来自各国学者从不同层面提出的批判，将其进行总结归纳，议定书的缺陷至少表现在以下几个方面。
第一，从成本效益角度来看，《京都议定书》面临着三大困境。首先议定书的实施所需花费会随着减排行动的开展而累计增加，但由于减排带来的效益相对成本而言具有较大的滞后性，需要十几年甚至更长时间才能显现出来，而且效益的计算很难准确量化，不确定性较高。其次温室气体减排成本的高低不仅取决于减排的范围，还取决于减排的速度。Wigley等认为，与议定书规定的减排量相比，将降低温室气体浓度作为更为长期的计划，并先从较低的减排量开始逐渐增加减排量将节省更多的费用[22]。在此基础上，Manne和Richels指出采用长期减排战略比在短时间内快速降低污染浓度的方法可节省超过50%的成本[23]。最后从成本、收益的承担者出发，减排费用主要由《京都议定书》的附件B中的缔约方国家承担，而减排治理所获得的收益则由所有国家共同享有。面临实施协议所带来的成本收益分配在时间和承担者等方面的差异，很多国家都难以采取积极主动的态度参与减排任务。
当然，在议定书成本效益有效性的讨论中，专家学者们至今仍存在不同甚至完全对立的观点，但无可置疑的是，他们中的很多人是持怀疑或悲观态度的。其中比较典型的例子是Nordhaus和Boyer在1999年通过RICE（Regional Integrated model of Climate and the Economy）模型对温室气体减排的经济有效性进行分析得出的三个重要结论[24]。其一，是否实施温室气体减排对于世界不同国家的影响是极为不同的。例如，对于俄罗斯、加拿大等处在高纬度且人均收入较高的国家来说，可以从气候适度变暖中获益；相反，对于非洲等贫困国家来说，则对气候变化异常敏感，很容易受到负面影响。其二，《京都议定书》在尽可能高效实施的情况下，需要全球花费共约8千亿到1.5万亿美元，而当前所能获得的收益仅为1200亿美元，约为成本的十分之一。更甚者，Tol的研究认为，若按照议定书实施减排，当前净支出则会超过2.5万亿美元[25]。其三，最优的碳税价格应设置为5美元～10美元/吨，但《京都议定书》规定的减排目标则会造成碳税达到近100美元/吨。因此，他们认为该议定书是缺乏经济性战略考虑的协议，无法使温室气体减排的收支达到平衡。以美国为例，其决定退出议定书的一个关键因素就是从成本收益上考虑，认为遵循议定书的规定将对美国现有经济造成严重的负面影响的同时，对美国环境起到的积极作用却是微弱的，直至今日美国一直拒绝加入到议定书中去。正如美国时任总统克林顿所言：“我们能够避免气候变化带来的重大伤害，但同时也要保持我国经济实力”[26]。
第二，参与国数量众多、性质复杂带来了诸多难以调和的矛盾和问题，关键国的缺失也将大大影响《京都议定书》的谈判效率和实施效果。Perman等认为，参与协议的国家数量越多，实现国际合作的道路就越艰巨和复杂[27]。不仅如此，参与国所处利益群体的复杂性更会拖长实现协议谈判的过程，增加协议谈判的艰巨性和低效性。这可以通过《京都议定书》与《蒙特利尔议定书》间的比较分析得出。
《蒙特利尔议定书》是旨在消除CFCs等消耗臭氧层物质排放的国际合作产物。与前者相比，它被普遍认为能够顺利并有效实施的三大原因之一就是参与缔约的国家数量较少[28]，参与缔约国家性质相对统一。由于占世界消耗臭氧层物质排放总量的85%来自少数发达国家，发展中国家所占比例相当少，《蒙特利尔议定书》最早是由24个发达的工业化国家进行谈判，并较为顺利地签署和生效的。在生效后才陆续有更多的国家，包括发展中国家参与进来。相比之下，《京都议定书》的谈判由于参与国数量众多，发达国家和发展中国家共同参与，从而显得复杂和漫长得多。其中一个关键的矛盾在于是否应该让发展中国家也参与到承担减排任务中来。虽说发达国家一直以来都是全球温室气体的主要排放者，但由于这些国家已达到较高的发展水平，对能源需求的增加较为有限，并因为技术进步，温室气体排放强度逐渐降低，而发展中国家温室气体历史排放量不大，却随着经济发展速度的不断增加而持续上升（如图2-4所示）。在发展中国家为寻求发展机会做了长时间努力后，议定书最终并没有把发展中国家纳入减排义务，仅要求其附件B中39个发达以及经济转型国家承担该义务。由于发达国家和发展中国家之间，发达国家与发达国家之间，发展中国家与发展中国家之间错综复杂的、持续不断的经济利益纷争和政治较量，各方经过了七年艰苦的协商，以向许多国家妥协为条件换回了议定书的正式生效，这在一定程度上打击了部分参与国的积极性。
图2-4 世界各地区人均碳排放变化趋势（1990～2100年）
资料来源：潘家华，庄贵阳，陈迎：《减缓气候变化的经济分析》，气象出版社，2003，p.35，图2-4。转引自IPCC，Special Report on Emissions Scenarios中A1B（全球化与经济增长）情景数据整理，2000。
而更重要的是，美国这一关键国家，也是二氧化碳历史排放量最大的国家，在2001年单方面宣布退出协议，这使得一段时间内无法对全球温室气体的排放做出有效控制，大大降低了议定书的效用，也降低了缔约国减排的动力。预测显示，以1999年各发达国家碳排放量为基准，倘若协议不包括美国的参与，剩余附件B中各国的碳排放总量比目标排放量可减少4亿吨[29]。
由于考虑到其发展权优先，另外一些关键国家，即发展中国家没有被纳入第一承诺期的减排义务，这也成为影响协议有效实施的重要因素，因为中国、印度为主的发展中国家，随着发展空间的不断延伸，在温室气体排放问题上对全球气候变化也造成了不可忽视的影响。中国在2006年之前还是温室气体世界第二大排放国，仅次于美国，年排放量占世界总排放量的七分之一（2000年美国比例为20.6%，中国为14.8%）[30]；中国在2006年赶超美国，成为温室气体世界第一大排放国。根据英国丁泽尔气候变化研究中心“全球碳计划2013”的评估，全球因化石能源燃烧造成的二氧化碳排放量在2013年达到360亿吨，达到历史最高纪录，其中中国占2013年全球二氧化碳排放总量的27%，美国占14%，欧盟占10%，印度占6%，分列二氧化碳排放贡献国的前四位[31]。同时，预计到2025年，发展中国家碳排放总量将超过发达国家。发展中国家在减排义务中的缺位成为美国以及其他一些发达国家退出协议或消极对待减排工作的理由之一。因此，议定书在未来的承诺期内倘若仍保持原政策不变的话，不但将导致更加低效的温室气体控制，还会进一步打击参与到协议中的国家在减排上的积极性。而对于发展中国家来说，议定书将面临着它们是否在2012年第一承诺期结束后发展到一定程度，即脱贫致富，有经济实力接受减排任务，以及在保证经济发展的同时，多大规模的减排是合理的并使其产生减排积极性等一系列问题。从近几年全球气候变化大会上的谈判情况来看，这也是发达国家和发展中国家博弈的关键内容之一，从而在很大程度上减缓了全球气候变化谈判的进程。
第三，国际排污交易许可证机制（Emission Trading，简称ET）是《京都议定书》提供的用以减排的市场三机制之一，旨在通过国家间许可证交易的灵活机制降低减排成本，从而有效激励各国减排工作的实施，但这种机制至少在两方面的不尽完善使其无法如预计的那样有效。首先，该机制的实施在造成国家间财富大量转移的同时，还会增加温室气体减排边际成本的不确定性。交易必然伴随着财富转移，而当相对有限的财富更多地配置在某个特定领域，也就意味着在其他领域内财富配置量的减少。例如在美国，以二氧化碳当量计算，1990年排放了13.4亿吨碳，而温室气体的排放量随时间推移也在不断增加。假设到2010年，美国需要进口相当于1990年排放量的20%的许可证，即2.68亿吨碳排放许可。另外，由于国家间政治经济多方面影响而导致国际碳许可证的价格具有较大的不稳定性，所以在可预测的范围内假设国际碳许可证的价格为100美元～200美元/吨。那么，在这个价位上，美国各有关企业将花费270亿～540亿美元来购买许可证。这个价格超过了1994年美国工业界运作所有控污设备的总费用，同时也相当于美国在2000年用于人道主义援助等国际发展项目的资金被压缩了80亿美元[32]。在复杂的国际环境下，巨大的财富转移和减排边际成本的不确定性都使得该机制的实施难以起到预期的激励效果。
同时，许可证国际交易制度也会给国际贸易带来巨大压力。毕竟各国外汇储备有限、总购买力有限。在此限制下，许可证的出现就相当于一种新商品的出现，那么购买许可证的资金越多，就意味着购买其他物品的资金越少，而进口许可证的国家其他进口商品的购买力会随之下降，出售许可证的国家在其他贸易领域的出口相应受到打击。原有的贸易平衡因此会被打破。在《京都议定书》中仅规定在附件B中的国家间可进行许可证交易，而将发展中国家排除在外的原因之一就是后者对国际许可证交易机制的积极意义持怀疑态度。但由于各种不确定因素的影响，仅在附件B国家间交易也很难有效降低减排成本。当然，通过市场机制的共同实施和灵活运用，还是可以互为补充，在一定程度上提高实施效率。
第四，《京都议定书》没有制订有效的奖罚制度。奖励不够到位、惩罚不够有约束力，就难以激励和保证各国积极遵守协议，实现减排目标。一部具有强大约束力的国际法律文件，对违反规定的行为必须具备严格的惩罚措施。但为了让更多的国家加入进来，议定书在最初的制订过程中就缺乏相关内容，并对许多细节没有进行敲定。2000年海牙会议确定的协议补充规则中又称：倘若缔约国在第一承诺期内没有完成指定减排量，将在下一个承诺期予以补足，并同时增加一定数量的处罚性削减量（在2001年柏林会议上将其定为30%，并规定该国在恢复到遵约状态前不得参加排放交易），如果仍然未能完成，将在接下来的承诺期内继续补足并承担处罚性削减量。在该承诺期所违反的行为不被惩罚，而被累积到下个阶段。这种规定使得惩罚措施可以被无限制延长下去。随着未完成的以及处罚性削减量不断积累，“滚雪球效应”的最终结果很可能使得协议难以继续实施下去。而且，为了保护本国利益最大化，议定书无法指望缔约国因为自身没有完成指定义务而自我惩罚，同时也没有形成这样的惩罚机制，即对那些未完成减排任务而又无法自我实施惩罚措施的国家进行惩罚[33]。更重要的是，议定书只规定了在第一个承诺期间的各缔约国减排量，而缺少对未来的减排规定。假如一国由于缺乏努力或其他原因而不愿意完成减排义务，它很可能会在制订下一阶段任务的过程中采用经济、政治等各种手段与其他国进行博弈以减少自己所承担的义务，从而减少惩罚性削减量和下一阶段承担的削减总量。另外，议定书二十七条规定，缔约方在议定书对其生效之日起三年后可随时退出议定书，这意味着一旦有缔约国不愿继续承担减排义务而选择单方退出，它将不受到任何惩罚，这样宽松的约束机制是难以起到有效激励作用的，因此自动退出而不承担任何责任的规定至少应改为承担一定的责任和惩罚，或者与未完成期限内减排义务受到同样的处罚，这样目标的实现才可能有所保证。由于《京都议定书》起初就没有确立有效的强制机制，而当上百个国家加入进来后再进行强化就不容易了，毕竟要牵扯到各国更多的政治和经济利益。从现实情况来看，也印证了强化的困难性——2012年之前的多次修正案经过激烈的争论而确定下来，但在强制机制方面并没有质的改变；2012年第一减排期已过去1年之久，第二减排期应该如何设计减排机制至今还没有定论，未来的国际合作之路依然不够明朗。
在对违反规定的缔约国无法实施有效处罚的同时，议定书对积极减排的国家也缺乏有效的奖励政策，甚至会产生负激励效应。最关键的问题就是议定书规定了一个上限减排量。也就是说只要达到规定的减排上限即可，即便多减排的数量可累积到下一承诺期以抵消部分同期减排义务，可当某些缔约国面对较弱约束力的议定书而选择消极怠工时，恐怕没有哪个国家会在完成规定义务后花费更多的成本积极减排，来容许其他国家“免费搭车”（Free Rider），让他们共同享受自己努力换来的减排成果。更何况新一轮承诺期的协议制定如京都议定书的谈判制定过程一样，会受到各国政治力量的影响，在各国间激烈的博弈中产生，太多的不确定因素很可能导致在前一期最积极减排的国家得不到最好的奖励或待遇。考虑到这些，许多国家的减排积极性自然会大打折扣。另外，这个上限标准也使得如美国这样的排放大国在考虑到国家自身利益而非国际整体利益的同时选择了彻底放弃议定书。
虽然全球气候变化已经成为十分重要的国际环境问题，并得到了国际社会的普遍关注，但从以上的分析不难看出旨在缓解全球气候变化的国际协议仍然存在诸多缺陷。在不具备强制各主权国家实施规定措施的权力的情况下，制订协议的许多初衷都难以达成，从而大大降低了协议的效用。