一、立法成本的界定和构成

政策法规评估不仅是一种制度评估行为，也是一种经济选择行为。在评估时，我们不应该仅关注制度的运行实施情况，还应该对制度制定实施的必要成本和社会效益进行对比分析。政策法规的产生直接关系社会公众的利益，需要我们对社会效益予以评估。因此，对政策法规效益的研究十分必要。

一般而言，政策法规成本效益有狭义与广义之分。狭义的政策法规成本效益仅指政策法规制定过程中的社会成本效益，多关注在政策法规制定的进程中对政策法规设计方案的选择，一般以政策法规的制定为评估范围，没有将政策法规的实施纳入。广义的政策法规成本效益评估则包含了政策法规由制定到实施的全过程，包含政策法规的制定、执行、实施、修订、废止，是一个完整的“由生到死”的过程。在具体的分析中，我们又可以将政策法规成本分为立法成本和实施成本两部分。

“成本”是经济学的基本概念，对“成本”的研究分析贯穿整个经济学的始终。最早对“立法”成本进行考察的，并非法律学者而是经济学者。经济学者从成本分析法出发，对法律制度实施的经济成本进行分析。马克思主义经济学者认为，商品的价值分为可变资本、不变资本以及剩余价值，而前两者的和为成本价格。⁽⁵⁾微观经济学者则将经济成本分为“显成本”和“隐成本”。⁽⁶⁾“显成本”容易以数据材料表现出来，如会计上的财务成本。而“隐成本”多指一些不能被数据准确描述的无形损耗。可见，“成本”是经济学上的重要概念，并且具有复杂的含义。在政策法规评估中运用成本效益分析法，必须对成本的含义做出明确的界定。

由于“成本”本质上是一种经济学概念，法学界对“成本”的认识并不成熟，在研究中还存在很多的争议。法律学者多从法律实施过程出发，将法律实施中的损耗和费用作为成本分析的研究对象。在研究中，学者们还是多关注显性成本，对隐性成本的研究不足。当前，学者对立法成本的认识主要有两种：一部分人认为立法成本是立法过程中的必要物质损耗，如制定法律中的文书费用、调研费用等。⁽⁷⁾另一部分人则认为立法成本还要把立法过程外的法律实施中所耗费的资源包括在内，包含守法成本和法律监督成本等。⁽⁸⁾但是这两种观点并没有全面地界定立法成本的内容。我们可以看出，无论是立法过程中的物质损耗论，还是立法过程外的环境损耗论，其本质仍然是关注法律的实施过程。法律的制定、执行、实施、修订、废止应该是一个完整的过程，我们不应该仅将评估对象局限于实施过程，还应对法律实施之前的成本损耗和法律实施之后的成本消耗进行综合分析。刘少军教授认为，立法成本的界定与研究者的论证范围和体系构建密切相关。⁽⁹⁾法学界对立法成本的含义尚未形成统一的认识，还需要研究完善。

综合学者的研究，作者认为“立法成本”应该包括法律由制定到废止的全过程，贯穿立法、司法、执法、守法全阶段。既有直接确定的物质损耗的“显成本”，也有需要间接确定的“隐成本”。简言之，立法成本是公民、社会、国家在制定、执行、实施、修订、废止法律的过程中的有形资源和无形资源的必要损耗。凡是在法律制度社会治理过程中的必要损耗成本，都需要纳入评估范围内。立法成本可以分为体制成本、程序成本、实施成本、监督成本。⁽¹⁰⁾

（一）立法体制成本

立法体制在国家政治生活中占有重要地位，也是立法评估中需要考虑的关键因素。立法体制是指关于立法权限划分的制度的总称，具体是指在一个国家中对各国家机关及其有关人员制定、修改、废止各种规范性法律文件和认可各种法律规范的权限进行划分的法律制度的总称。⁽¹¹⁾我国的立法体制比较复杂，既有地方政府与中央政府的多层次体制，也有适用于港澳地区的特别行政区制度，还有适用于少数民族的民族区域自治制度。在立法权力的配置上，全国人民代表大会及地方各级人民代表大会行使国家立法权，国务院及各级政府行使国家行政权，各级法院行使国家司法权。显然，我国的立法体制复杂，构成法律体制的要素众多。任何一种要素的变化都会对整个体制产生剧烈的冲击。尤其是涉及新旧法律的交替，一旦新的法律制定，旧的法律废止，新的法律体系和旧的法律体系之间冲突显现，由此引起的权利变迁和权力分配便会增加立法成本。并且为了重新配置会增加立法成本，立法协调和立法解释等也会增加法律成本。

法律由制定到实施会经过层层的审议过程。我国《立法法》规定，法律要经过人民代表大会的审议通过。而人民代表的选举在我国是庞大而复杂的社会过程，需要耗费相当大的成本。①选举成本应纳入立法成本中。②制度的实施需要由专门的人员来维持。在我国，以全国人大常委会为主的各级人大承担制定、解释、修改、废止法律的重大任务。这些专门机构在运行中也会产生费用成本。③法律在实施后会产生社会效果，影响众多主体。一方面，新的法律出现必然会与原有的法律制度产生冲突，形成新旧交替的法律冲突成本；另一方面，新的法律出现会引起公众的关注和反馈，社会公众对于法律制度的反馈也会产生相应的费用成本。

立法成本与立法数量有一定的关系。边际效益理论认为，行政规章的供给在达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的行政规章时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势。⁽¹²⁾这些影响成本的因素都应考虑在内。

（二）立法程序成本

立法程序是法律由制定到实施需要经过的全过程，是法律评估的重要内容。我国《立法法》规定：全国人大及其常委会在立法中，需要经过提出立法议案——起草法律草案——审议法律草案——表决和通过法律草案到颁布法律等程序。在实践过程中，每一阶段的立法程序都不简单。如果立法程序过于简单，很可能对于法律制度缺少考察研究，而产生漏洞；反之，如果立法程序过于复杂，又会给法律的制定实施带来经济成本，增加法律制定、修改的成本。因此，在评估过程中，立法程序成本需要慎重考虑。具体而言，立法的程序成本应该包括以下几个方面：①法律议案的召集成本。《立法法》规定：法律草案的提出需要满足特定的条件。在法律草案召集过程中，需要进行专门的调查研究和科学论证，这些过程的展开会增加立法成本。②法律草案的起草成本。法律议案提出后，需要经过专家学者的研究才能转为法律草案。法律制度是由诸多基本概念构成的严密的制度体系。法律议案多针对具体问题，但法律草案涉及的不仅有实践问题还有理论问题。并且，法律草案的起草往往是一个整体工程，涉及多方面的问题。起草法律草案的过程既需要专家学者的理论研究，也需要实务工作人员的实践论证。在这些过程中各种费用支出是必要的，如专家论证费、课题调研费等。③法律草案的审核成本。法律草案起草后需要经过人大的审议。由于法律的专业性很强，需要专门的学者进行研究审议。专家学者的研讨费和审核费也是立法成本的表现。④法律草案的公开成本。法律草案无论是在审核之前、审核之后还是在正式颁布之前，都需要向社会公众公示。新的法律出台会使原有的冲突性法律失效，随之而来的大量法律文件需要更新，这些费用也是立法成本的重要体现。

在一般的项目评估中，效率是评估的关键指标。但在立法程序评估中，不仅要关注程序的效率性，还要关注程序的科学性和稳定性。

（三）立法监督成本

不同于司法监督，立法监督是“特定的主体在它的监督权限范围内，根据一定的程序对国家行政机关制定法律、法规以及规章的活动实施的监察以及督促”。⁽¹³⁾在我国，立法监督是法律执行和实施的重要环节。所有的法律制度，无论是未生效的，还是已经生效的，都需要经过立法监督。立法监督主要从内部监督和外部监督两方面进行。内部监督主要是对法律制度的内部体系、逻辑关系进行监督，监督的重点是法律制度设计的合理性的问题，监督的对象是法律条文和基本概念。外部监督主要是对法律实施以后对社会、经济文化等的效果进行监督。在立法监督中，特别需要关注法律冲突问题：新旧法律之间的冲突、下位法与上位法之间的冲突。立法监督的主要作用是预防。立法者希望通过立法监督，提前或者尽早发现法律实施的弊端，从而减少或者避免由法律实施不利所增加的社会成本。因此，在进行立法监督之前，必须确定应当纳入立法监督的范围，对于不同的法律法规还需要确定不同的监督方式。例如，对于由全国人大常委会制定的法律，鉴于前期的法律制定过程已经十分完善，立法监督的重点便不是事前监督而是事后监督。比较西方国家的立法评估理论和实践，我们可以看出：立法监督对于降低立法成本、增加立法效益具有重要作用。大量的实践数据证明，立法监督的成本与法律实施的成本成反比，与法律实施的效益成正比。

（四）法律实施成本

通常，法律的实施成本可分为司法成本、执法成本、监督成本及守法成本。司法成本是指司法专门机构及专业人员为保证法律实施的必要支出和费用；执法成本是指为实现法律的目的而进行特定执法机构的设置并维持其运作所产生的相应支出及执法过程中人力以及物力的耗费；守法成本是指由于遵守法律法规所损失的利益，即“若不遵守法律法规可得到一些不被法律法规允许的利益。”⁽¹⁴⁾监督成本是指监督司法机构执行法律的必要支出费用。研究表明，法律的实施成本与立法规模和人员有一定关系。一般而言，如果立法的规模越大，参与立法的人数越少，则法律实施的成本越少。有学者认为：“若采用全体一致同意规则，法律的实施成本就会消失。”⁽¹⁵⁾依照此观点，由全国人大及常委会制定的法律，其实施的社会成本相对于地方政府制定的规章制度的社会成本应该较少。但是，在实践中并非如此。立法者数量增多导致的立法成本的增加是不容置疑的，但是法律实施的成本并不会随之减少。相对西方国家成熟立法实践而言，中国的法律实施成本具有复杂性，与立法者数量多少和立法规模的关系并不十分明确。在立法过程中，由于缺少完善的公众参与制度和立法听证制度，社会公众对于立法的参与是无序而混乱的，“精英参与”取代了公众参与，并不能代表公众的利益，反而成为部分利益群体的传声筒。立法规模越大，参与人数越大，立法效率越低。参与立法程序的主体为既得利益而互相“扯皮”，会更多地耗费时间、精力和金钱，反而增加“交易成本”。⁽¹⁶⁾因此，法律实施成本的多少不是与立法人数相关，而是与立法过程中不同主体参与程度相关。不同主体参与度将是评估法律实施成本的关键因素。