第一节 新中国成立后至改革开放前中国能源政策的发展
1949年新中国成立后至改革开放前，中国能源政策处于初创期。这一时期，中国能源政策与中国社会一样，都经历了曲折的发展过程。
一、1949—1957年的中国能源政策
1949年新中国成立后，经过三年的恢复，中国的能源生产达到了原有的生产水平，中国开始着手制定并实施第一个五年计划（1953—1957年）。中国的第一个五年计划是以“苏联援助”为基础的社会主义工业化进程，也是“苏联模式”的翻版。苏联帮助中国设计了156个大型建设项目和694个大中型建设项目。由于此时的中国实行计划经济，在计划经济体制下，中国的能源政策也是按照国家相关计划制订并实施的。该阶段，中国能源供应和消费都在国家的计划范围内，所以能源政策的基本特点是自给自足，以产定销。此时的能源政策要求能源产品的（主要是煤炭）产量增长速度要略高于钢铁产量的增长速度。在这种计划经济体制下，能源企业基本无须考虑如何经营，只要按照国家计划生产，企业的生存就能得到保证。这导致中国的能源工业在起步之时就无竞争和可持续发展的理念可言。因此在该阶段，中国能源政策导致能源企业对能源的无度开采和低效利用，造成资源浪费和环境破坏。
在该阶段，负责中国能源政策制定的主要部门是燃料工业部。1949年10月，新中国设立燃料工业部，该部对中华人民共和国中央人民政府负责。燃料工业部下设总局、技术局、计划经济局、财政会计处、地质矿藏勘测部、预算设计部、国家技术审核处、原料技术供应总局、燃料成品推销总局、本部动力机械部和生产部等部门。燃料工业部的主要职责是：制订燃料工业的发展计划，审批燃料工业各局、各企业的工作计划；组织企业的生产建设，包括生产所需的资金和科学技术等；制定企业的技术标准、提高企业技术水平；监督私人燃料企业的生产经营；培养技术干部，领导相关的学校、科研、出版与设计机关。从燃料工业部的职能上看，燃料工业部的主要特点是下辖机构数量多，职能范围广，计划经济色彩强等。
在该阶段能源政策的指导下，中国能源工业取得了较为显著的成果（见表1-1）。
表1-1 “一五”期间主要能源的产量
资料来源：胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949——1979）》，北京，清华大学出版社，2008，161页。
二、“大跃进”时期的中国能源政策
“一五计划”采取的是“苏联模式”，这种模式虽然不完全符合当时中国的国情，但“一五计划”后，中国的经济确实得到很大程度的恢复和发展，特别是工业部门，其全要素生产率增长最高，中国的工业化初具规模，从而为中国的工业化道路奠定了基础。1956年9月召开的党的“八大”正式通过由周恩来主持编制的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》。“二五计划”明确将党的工作重心转移到经济建设上来。但是，由于“八大”后冒进思想的影响，“二五计划”在制订和执行中出现了严重的冒进倾向，许多计划指标不断修正和大幅度提高。1958年8月北戴河中共中央政治局扩大会议讨论并批准的《关于第二个五年计划的意见》，提高了奋斗目标，提出可以在第二个五年计划期间完成我国的社会主义建设，可以为向共产主义过渡创造条件，到1962年建成强大的独立完整的工业化体系，在若干重要产品和产量方面超过英国，赶上美国。在这种“赶英超美”的“大跃进”思想指导下，中国正常的经济秩序被打乱，不仅浪费了巨大的人力和资源，还造成了国民经济比例的严重失调。“大跃进”时期的中国能源政策也不得不搞“高指标”（见表1-2）。
表1-2 “大跃进”时期的能源产量
① 为了便于比较说明“大跃进”时期各种能源产量的“高指标”，这里以1952年各种能源产量作为参照值。
② 资料来源：《中共中央关于一九五九年计划和第二个五年计划问题的决定》，载《建国以来重要文献选编》第十一册，426页，北京，中央文献出版社，1992。
在这种“高指标”“浮夸风”的思想指导下，中国能源政策也不可避免地出现不切实际求发展的问题，特别是在煤炭行业。为适应全民大炼钢铁的要求，中国出现大办煤矿的浪潮，这使地方大量兴建的小煤矿在煤矿生产中所占的比重不断提高，到1958年，小煤矿占到了国有煤矿的40%
，这些小煤矿的建立实际上是对资源和人力的巨大浪费。
“大跃进”时期中国对大庆油田的开发对中国的能源结构而言是一个重要的调整。1958年，中国在准噶尔盆地发现克拉玛依油田，这是新中国成立后石油勘探上的第一个重大突破。此后在青海柴达木盆地、四川盆地又陆续发现了一些较小的油田。1958年2月，余秋里任石油工业部部长以后，中国石油勘探工作的重点逐步由西部向东部转移。
“大跃进”时期，中国能源政策不可避免地出现失误，但该时期对石油的勘探和投入取得了一定的成绩，这对于调整中国能源结构具有重要意义。
该时期能源管理机构呈现的是权力下放的特点。电力系统、煤炭部、石油部、水电部大量下放了部属企业，这是计划经济体制下权力下放改革的缩影。详见专栏1-1。
专栏1-1 计划经济体制下权力下放的改革（1958）
1958年权力下放的改革包括以下6方面：
1．下放计划权，实行以地区为主、自下而上地逐级编制和进行平衡，使地方经济能够“自成体系”。
2．下方企业管辖权。除极少数重要的、特殊的和实验性的企业仍归中央继续管理外，其余企业，一律下放给地方政府管理。
3．下放物资分配权。减少国家计委统一分配和由各部管理的物资的品种和数量。对保留下来的统配、部管物资，改为“地区平衡、差额调拨”，中央只管各地区之间供需差额的平衡和调出调入。在供应方面，除铁道、军工、外汇、国家储备等少数部门外，不论中央企业还是地方企业所需物资，都向所在省、市、自治区申请，由后者分配和供应。
4．下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权。对于地方兴办限额以上的大型建设项目，只需将简要计划任务书报国家计委批准，其他设计和预算文件一律由地方审批，限额以下的项目，完全由地方自行决定。改变原来高度集中的信贷制度，实行“存贷下发、差额管理”的方法。
5．下放财政权和税收权。从“以收定支、一年一变”改为“以收定支、分级管理、分类分成、五年不变”。把城市房地产税等7种税收划为地方固定收入，对商品流通税、营业税、所得税等中央管理的大宗税收，实行中央和地方收入分成；改变中央企业利润地方不分成的办法，实行中央企业20%的利润由所在省（市）地方政府分成的制度。同时，给与地方政府广泛的减税、免税和加税的权限。
6．下放劳动管理权。各地招工计划经省（直辖市）确定以后就可以执行，不必经过中央部委批准。
1958年的改革虽然把向企业放权让利从它的公开纲领中删除，但实际上，除了向地方政府放权让利，也采取了一些向企业放权让利的措施，包括：
1．减少指令性计划指标，将国家计委层层下达给工业企业的指令性指标，由12项减为主要产品产量、职工总数、工资总额、利润4项。
2．将原来分别不同行业按一定比例从利润中提取少量“企业奖励金”（厂长基金）的制度，改为一户一率的“全额利润留成”制度。
3．扩大企业的人事安排权，除企业主管人员和主要技术人员外，其他一切职工均由企业负责管理；企业有权在不增加职工总数的条件下自行调整机构和人员。
4．部分资金可以由企业调剂使用，企业还有权增建和报废企业的固定资产。
资料来源：吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海，上海远东出版社，2003，47～48页。
“大跃进”时期，中国能源政策的特点一是生产指标被一提再提，严重脱离实际生产能力；二是企业管理体制发生变化，如上文所述，能源生产部门也出现权力下移。石油的勘探和开采在“大跃进”时期虽然取得了成绩，但在整体上也受到“浮夸风”的影响。中国能源工业正常的生产秩序被打乱，对能源造成了极大的能源浪费。
“大跃进”及后来一系列运动的错误思想和路线还未来得及得到全部纠正，中国共产党内部对国内外形势的判断就发生了分歧，这导致了“文化大革命”的发生。
三、“文化大革命”时期的中国能源政策
从第三个五年计划（1966—1970年）至第五个五年计划（1976—1980年）正值“文化大革命”的十年动乱期，在中国国内极左思想的影响下，“五年计划”的目标脱离了中国国情，导致能源政策也脱离了中国能源的实际情况。
根据表1-3推算得出，1965年，原煤产量是16565.12万吨，原油产量是1618.86万吨；1970年原煤产量是25287.84万吨，原油是4369.56万吨，而“三五计划”（1966—1970年）的指标是煤炭开采6806万吨，石油开采2777万吨，这就意味着1970年煤炭和石油的产量远远超出了计划指标；而到了1975年，原煤产量达到34420.32万吨，原油产量达到11018.40万吨。仅从这些数字层面看，中国在“文化大革命”期间，主要能源原煤和原油产量在大幅度提高，但从能源产业的长期发展来看，这种能源产量的提高实际上破坏了能源产业的科学可持续发展。
表1-3 能源生产总量及构成
资料来源：《中国统计年鉴1996》。
在“文化大革命”期间，中国能源政策有一个突出的特点，即受到各地区建立独立的工业体系思路的影响，能源政策为配合这一工业化进程，强调以各地建立独立的能源供应体系为目标，这一目标忽略了各地区的实际自然资源条件，盲目地鼓励各地建立独立的能源供应体系。这一能源政策虽然可以在数量上增加能源产量，但是破坏了能源产业的科学布局。例如煤炭行业，众所周知，中国的江南地区煤炭资源并不丰富，但是在“‘四五计划’开始时，江南地区不顾江南九省市煤炭资源仅占全国1.8%的客观资源情况，硬要‘大打煤炭翻身仗’，不切实际地提出‘扭转北煤南运’的口号。此后，中国42%的煤炭基建投资投向了江南9省（湖南、湖北、广东、广西、江西、安徽、江苏、浙江、福建），用以扭转‘北煤南运’的局面，建成了约295个中小型矿井，年产能力39.96Mt。”在这些煤炭资源不丰富的地区建设煤矿，投入很高，最后效益却很低，仅有的产量也是高投入、高消耗的结果。事实证明，江南9省在这时期建立的中小型煤矿没有打赢“煤炭翻身仗”，也没能根本扭转“北煤南运”的局面。这不仅造成资源的巨大浪费，还破坏了能源产业分布格局。
在这种能源政策和能源产业分布的影响下，能源管理部门的特点也由新中国成立初集中统一转向权力下放各地。“文化大革命”中期，中央煤炭、石油、化学三个部合并成立燃料化学工业部，将煤炭工业统配局矿下放给省政府管理，而省煤炭管理局直接管理矿务局和直属矿。此时的煤炭、石油、化学是同一个部，但产业和政策却不同，这就难以适应计划部门经济管细管住的需要。
总体来说，在“文化大革命”时期，中国能源政策脱离实际，能源产业和布局也不合理，能源产量的高增长也是以高投入、高消耗、高积累为代价，浪费了大量的人力和资源。能源管理部门也出现了产业和政策无法统一的现象。这些因素都制约了中国能源产业的健康发展。