第1章 绪论

1.1 问题的提出

世界上有190多个国家设立了国家审计机关（为了行文方便，参照国内部分学者的做法，本书不对国家审计与政府审计进行区分），国家审计的国家政治地位比较高，大多数国家的审计机关都有悠久的历史，有的甚至可以追溯到建国时。大多数国家在宪法中明确了最高审计机关在国家治理体系中的地位，最高审计机关的负责人一般不会被轻易撤换，任期普遍比较长。但是各国的国家审计机关隶属情况、审计范围、重点、发挥的功能存在较大差异。最为突出的表现是国家审计机关的名称有审计署、审计法院等多种，甚至有的国家最高审计机关名称里面没有“审计”二字。现有的国家审计理论主要从审计体制进行解释，即各国国家审计体制大致可分为4种类型，即议会型、行政型、司法型和独立型。大多数国家的审计体制为议会型审计体制，但议会型审计体制的国家审计功能也存在较大差异，例如印度和美国的审计范围、审计重点、服务国家治理的方式、在国家治理中发挥的功能都存在较大差异，现有理论对此没有很好地解释。

我国国家审计机关虽然成立只有30多年的历史，但是成立后发展比较迅速，特别是始于2003年的审计风暴，赢得了社会各界的普遍赞扬，为我国的经济社会发展做出了重要贡献。与快速发展的国家审计实践相比，我国国家审计理论研究虽然取得了进展，但仍然滞后。迅速发展的审计实践缺乏理论指导，在一定程度上制约了我国国家审计的发展，因此加强相关理论研究迫在眉睫。党中央提出了新的发展任务，这对国家审计提出了新的要求，在我国国家审计资源十分有限的情况下，必须加强审计管理水平，突出重点，最大限度地发挥国家审计功能，并根据国家治理需要不断拓展国家审计功能，在服务国家治理中获得自身发展。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，从经济责任审计、加强预算监督、严格控制三公经费等方面对审计工作提出了要新求，并提出了“自然资源资产离任审计”这一全新概念，这为我国国家审计功能拓展提供了巨大空间。

我们必须在深入分析历史经验的基础上，通过理论分析和比较分析，深入研究我国的现实国情，科学界定我国国家审计的功能定位，并适应国家治理的要求，不断拓展国家审计功能，积极促进国家治理能力提升。为了实现上述目标，需要对我国现行国家审计业务类型给予一个理论解释，例如我国为什么有一些独具特色的审计类型，如经济责任审计、政策跟踪审计、村居审计等。

1.1.1 相关概念及演进

1992年，世界银行的年度报告对治理的定义是“在管理国家经济和社会发展资源时运用权力的形式”。联合国全球治理委员会认为治理有4个特征：①治理是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理涉及公共部门、私人部门；④治理是持续的互动。一般来说，治理与统治存在以下区别：权威主体、权威性质、权威来源、权力运行向度和作用范围不同（俞可平，2000）。国家治理能力狭义上可以理解为“国家治理能力”等同于“政府的治理能力”。笔者认为，应该从广义角度理解国家能力，从国家与社会关系角度分析政府治理能力。学术界对国家能力和国家治理能力没有严格的区别，因此本书在后面对两者不做严格区分。国家治理能力与国家经济社会发展水平存在密切关系。自从19世纪中叶以来，我国的落后状态与我国长期自然经济导致的、以财政汲取能力为代表的国家治理能力低下存在密切关系。西方国家发展的历程也是国家治理能力提升的历程，它们通过长时间努力成功建立了预算国家，不断提升国家治理能力。

国家的产生意味着国家治理的存在与需求。按照马克思主义国家学说，国家治理就是“通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”。洛克的《政府论》把国家权力分为立法权、行政权、对外权，立法权和行政权应该分别由不同的国家机关行使。孟德斯鸠提出将国家权力分为立法权、行政权和司法权，将三种权力由不同的国家机关管辖，并相互制约保持平衡。三权分立在不同的国家有不同的实现形式，比较典型的有美国的总统制、英国的内阁制、法国的双首长制等。这些国家对经济的干预程度也存在较大差异，例如北欧国家对经济和社会干预程度比较强，普遍实行收入均等化政策，既坚持资本主义的基本经济制度，发展和保留私有制；又建立庞大的公共财政和福利部门，采取高福利的政策措施，缩小贫富差距。相比而言，美国、英国政府对经济和社会干预程度比较低，虽然具体实现的模式选择不同，但根据福山的理论，这些国家的国家能力都比较强。

国家治理应包括三个层面——经济治理、政治治理和社会治理。经济治理是实现国家治理物质基石，目的提高经济运行有效性；政治治理是实施其他治理的重要媒介，目的是改进政府运行机制，改善政府绩效；社会治理包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容。国家治理体系一般包括决策系统、执行系统、监督系统。其中，决策系统的主要功能是围绕国家治理的目标分析、处理信息，制订可行方案并进行评估，形成最终决策；执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务；监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统（刘家义，2012）。

国家治理体系总是随着经济社会的不断发展而与之相适应。以美国为例，美国在建国之初，政府的权力比较小，信奉“最好的国家就是管得最少的国家”，但是随着经济的不断发展，19世纪末美国出现了严重的公司霸权，引发了市场失灵，加剧了政治腐败，美国社会各界和政府共同参与和推动了进步主义运动。政府在进步时代行使多元治理职权，这可以发挥整合利益和治理机制的宏观调控作用，进步时代的政府治理推动了市场经济和民主政治的协调平衡发展。这表明在追求社会进步的过程中，政府治理不仅肩负着维护和推动市场经济健康发展的任务，而且肩负着协调整合经济和政治力量，将市场经济所创造的经济福利转化成为民主发展动力（王涵，2009）。政府治理发挥着社会自组织治理所不具备的对多元治理进行宏观调控的作用。

国家治理体系和国家治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能（习近平，2014）。部分学者探讨了国家治理现代化的标准，有学者认为包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理协调化（徐勇、吕楠，2014）。我国国家治理改革的目标是民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐（俞可平，2008）。部分学者分析了政府、市场、社会的互动，指出推进国家治理体系和治理能力现代化，就需要围绕市场配置资源的决定地位来重塑政府与市场关系、需要围绕多元治理的结构重理政府与社会的关系（胡宁生，2014）。

1.1.2 国家治理能力的内涵

国家治理的内涵学术界尚未达成共识，总体来说，可以概括地将其看作在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，满足社会公众的需求（俞可平，2000）。治理理论所涉及的核心概念主要为权力分散、多中心、结构网络化、过程互动化等。国家治理是国家最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家与地方之间的权力配置和运用以控制、管理、协调和服务社会的过程。国家治理实际上是治理主体之间不断调整、协调互动和综合平衡的过程。治理与统治在权威主体、权威性质、权威来源、权力运行向度和作用范围等方面不同。

由表1-1可知，国家能力和国家治理能力不存在严格的区别，因此本书在后面对两者不做严格区分。

表1-1 国家能力和治理能力的比较

资料来源：张长东．国家治理能力现代化研究——基于国家能力理论视角[J]．法学评论，2014（3）:31.

国家能力是政治学理论的核心概念，其诞生的背景是回归国家学派的崛起。20世纪60年代以前，政治学在解释政府活动时采取社会中心的方式，将政府视为“黑箱”，或者将政府视为竞争社会“利益集团的对应物”。1968年，美国学者内特尔提出国家的概念是不可代替的，1985年埃文斯等编辑出版了《让国家回归》一书，正式形成了国家回归学派。国家回归学派将国家定义为对特定地域及居住于其中的人们实行暴力控制和政治统治的组织。

对国家能力的定义，学术界尚未达成共识。许多学者认为，国家能力是指国家依据自己拥有的公共权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己的目标的能量和力量。这种界定囊括了国家能力范畴中的主体、客体、职能、过程、手段、目标、绩效等要素，概括性较强，具有较强的合理性。米格达尔认为，国家能力可分为提取、渗透、规制（调节社会关系）和分配（以特定方式配置或运用资源）4大能力。有学者认为，国家能力包括汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力（王绍光、胡鞍钢，1993）。研究国家能力的逻辑起点在于国家何以有效实施对社会的统治和管理，国家能力的基本方面包括国家实施对社会的统治与管理、应对他国竞争与挑战的能力（黄清吉，2007）。公共产品与公共服务能力、资源汲取能力、制度能力是国家能力的3个组成要素，国家能力的质量体现为这3个要素的质量（欧阳景根、张艳肖，2014）。黄宝玖（2004）把国家的核心能力概括为10个方面：第一，维护国家主权与保障国家安全能力；第二，民主法治能力；第三，资源汲取与配置能力；第四，宏观调控能力；第五，公共产品供应能力；第六，社会关系整合与规范能力；第七，危机应对能力；第八，学习创新能力；第九，自律能力；第十，国际交往能力。