二、新结构经济学在转型升级中的应用

新结构经济学不仅对我国理论自主创新和学科建设有重要价值，而且对我国经济结构转型升级也有重要的政策应用价值。[37]下面在简要概括我国各地的经济发展情况及林毅夫教授关于新常态下政府如何推动转型升级的基本论述的基础上，介绍应用上述基本新结构经济学原理构建的新结构转型升级模型，然后在转型升级模型中讨论政府在区域经济结构转型升级过程中的因势利导方法。这套新结构转型升级方法目前已被应用到北京大学新结构经济学研究中心“转型升级智库项目”的研究之中。

（一）我国各个地方的经济发展概况

按照前述新结构经济学的基本理论，经济发展的本质是人均收入的不断增加，其前提则是越来越高的劳动生产率水平，提高劳动生产率水平有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据前述新结构经济学的分析，这两者的实现需要“有效的市场”和“有为的政府”共同作用，即经济结构转型升级过程中“有效的市场”和“有为的政府”必须同时发力。新结构经济学从来都没有否认过市场的作用，只是坚持被主流思潮所忽视的政府的因势利导作用。[38]我认为，在中国区域经济结构转型升级过程中，无论怎么强调各级政府哪怕是基层的乡镇政府的因势利导作用都不过分。我们可以问这样一个问题，为什么即便在一个具有相同的宏观经济环境，相同的地理、历史、文化、制度与市场环境的省市内部，各个区县之间持续的经济增长差异如此巨大？在调研过程中，我也观察到甚至在一个看上去几乎没有什么差别的县内，不同乡镇之间的发展差别也非常惊人。放眼全国，我们不妨以1997—2013年目前可得的区县数据为例[39]，如图2-1所示，在中国我们能够看到各种各样的发展样本：低收入低增长、低收入中等增长、低收入高增长、中等收入低增长、中等收入中等增长、中等收入高增长、高收入低增长、高收入中等增长、高收入高增长等。具体而言，以1997年为起点，我们不妨以人均收入最高的50个区县的平均值作为国内发展前沿，将其余所有区县按照倒序的1—3三倍距离划分为四个禀赋组：人均收入为前沿收入1/3到前沿收入水平的区县为禀赋组1；人均收入为前沿收入1/9到前沿收入1/3的区县为禀赋组2；人均收入为前沿收入1/27到前沿收入1/9的区县为禀赋组3；人均收入为前沿收入1/27以下的区县为禀赋组4。根据我们对实际人均GDP增长率的测算结果可以看到：1997—2013年，在禀赋组1的492个有观测值的区县中实际人均GDP增长率平均16年超过10%的有168个区县，占比为34.15%；在禀赋组2的1236个有观测值的区县中实际人均GDP增长率平均16年超过10%的有351个区县，占比为28.4%；在禀赋组3的325个有观测值的区县中实际人均GDP增长率平均16年超过10%的有120个区县，占比为36.9%；在禀赋组4的5个有观测值的区县中实际人均GDP增长率平均16年超过10%的有4个区县，占比为80%。这些“增长奇迹”的区县均分布在各个不同的省市。按照这样的现实案例，各种主流理论文献的理论假说都可以被一一剥离掉，我觉得能够回答上述问题的关键变量是各地政府甚至是乡镇政府对经济发展因势利导作用的差异。除了上述样本分布体现出的例子之外，也有大量的鲜活案例可供佐证。例如，阮建青便提供了浙江一些鲜活的案例：即使生产同样的产品，所处的宏观环境也类似的情况下，地方政府在建设专业市场、提升质量、建设工业园区等公共产品提供上的差异，会导致不同的产业集群在长期演化过程中的不同命运（阮建青，石琦和张晓波，2014）。

（二）新常态下各级政府如何推动转型升级[40]

中国有30余个省、300余个市、近3000个区县，每个地方的要素禀赋和发展条件各有差异，现有产业转型升级的合适方式及适合进入的新产业也各不相同。在新常态下各地如何因地制宜、因势利导地推动产业结构转型升级无疑是最为迫切的问题。林毅夫教授根据新结构经济学思想、有效市场和有为政府的基本政策主张提出了一个极具应用价值的“五类产业政策利导方法”。各地政府可以根据各地现有产业与国际或国内前沿的差距将其分成五种不同类型，有针对性地采取各有差异的因势利导方式。

对于第一种追赶型产业，各地政府可以支持所在地的合适企业到国内或海外并购、设立研发中心。各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，创造这些产业所需的基础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。

对于第二种领先型产业，中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此突破的基础上各个企业再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和新产品开发取得突破后，中央和地方政府也可以通过采购，帮助企业较快地形成规模化生产，以降低单位生产成本，提高产品的国际竞争力。领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场，中央和各地政府也需要在人才培训、资金、法律、领事保护上给予相关企业海外拓展的必要的支持。

对于第三种失去比较优势的转进型产业，地方政府可以采取以下两种因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等，鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，经营品牌的企业则可以对其新产品开发的费用给予和高新产业研发费用一样在税前扣除的待遇；二是协助所在地加工企业抱团到内地或出海，提供信息、经营人才培训、资金支持，以及和承接地政府合作设立加工出口园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势来提高竞争力，创造企业的第二春。对于另一类在我国还有比较优势但是产能有富余的钢筋、水泥、电解铝、平板玻璃等建材产业，各地政府可以以同样的方式支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、和我国友好、基建投资需求大的发展中国家。

对于第四种“弯道超车型”产业，此类产业的特性是产品、技术研发周期短，以人力资本投入为主，各地政府可以针对这类型企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持国内和国外的创新性人才创业，利用我国人才多、国内市场大和硬件配套齐全的优势，推动弯道超车型产业在当地的发展。

对于第五种战略型产业，此类产业研发周期长，资金投入大，不是我国的比较优势，应该由中央而不是地方财政来承担补贴。但是，这类型产业落户在哪个地方，会间接地促进那个地方配套产业的技术进步和产业升级，所以，各地政府可以支持鼓励配套产业的发展，并改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件，来争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。

（三）一个替代波特竞争模型的新结构转型升级模型

尽管发展经济学中有很多针对实践应用的模型，比如营商环境、增长诊断、产品空间、随机试验等，但融合了各路学说，对政府、企业及社会各界的实践都产生深远影响的集大成者莫过于哈佛大学商学院波特教授[41]的“竞争三部曲”。波特秉承了产业经济学中著名的哈佛学派的SCP范式，即“结构—行为—绩效”分析模型（Structure-Con-duct-Performance），认为产业结构决定了产业内的竞争状态，并决定了企业的行为及其战略，从而最终决定企业的绩效。在波特的“竞争三部曲”中，《竞争战略》主要涉及有关企业外部的产业与竞争者分析，《竞争优势》主要涉及企业内部价值活动与成本驱动因素，《国家竞争优势》则主要探讨以国家、州（省）等地域为对象的整体竞争力构建问题。波特在1991年发表的论文《战略动态理论》中阐述了“竞争三部曲”之间一脉相承的思路。按照《竞争战略》的观点，不同企业业绩差异成因可以归结为行业结构与企业定位两方面，前者说明了跨行业的业绩差异，后者说明了行业内企业的业绩差异。企业战略确定的战略定位决定了企业在行业中的相对地位，波特将企业战略归纳为三类：成本领先战略、标歧立异战略、目标集聚战略。《竞争优势》则将影响与决定行业结构与企业战略的因素归结为企业价值创造活动，认为价值链是竞争优势的基本单元。价值链中的价值创造活动受初始条件与管理决策的影响，而后者受到企业环境的影响。《国家竞争优势》就明确提出了企业竞争优势最终受制于企业内外环境。在该书的钻石模型中归纳了企业最重要的五类外部因素：生产要素、需求条件、相关及支持产业（产业集群）、政府、机会。加上企业自身的战略与同业竞争（竞争市场）这第六大要素一起构成了国家竞争优势的钻石模型。

在波特的竞争模型中，“生产要素”条件实际上意味着这些产业应符合由该国要素禀赋所决定的比较优势，而“产业集群”条件和“竞争市场”条件仅当产业与该国要素禀赋相符时才会成立。因此，除了机会与政府之外的四个条件可以归结为两个相互独立的条件：比较优势与国内市场大小。而在这两个独立条件之中，比较优势又是最为关键的，因为如果一个产业符合该国的比较优势，该产业的产品就可以以全球为市场。这也是世界上很多富有的国家都很小的原因所在。因此，波特的竞争三部曲的“国家竞争优势”可被比较优势替代。[42]尽管都可以归结到一个国家或地区的要素禀赋决定的比较优势上并且都可以划分为国家或地区、产业、企业三个层次，但是新结构转型升级模型与波特的竞争三部曲模型的内在逻辑却完全不同。新结构转型升级模型有三个嵌套的逻辑层次，并且每个逻辑层次都涉及政府的因势利导作用。下面我们就运用前面介绍过的新结构经济学十大原理来分析这三个层次的转型升级，以及政府在其中的因势利导作用。

第一个最基础的层次是一个国家或地区层面整体的经济结构转型升级，这是由一个国家或地区的要素禀赋结构和生产结构两大维度构成的。具体而言，一个地区的要素禀赋结构主要由该地区的区位条件、自然资源、劳动力、物质资本、知识经验、软硬基础设施、产业基础等构成。这些要素禀赋有的是所有产业都可以使用的（即通用的），有的则是只有特定产业才能使用的（即专用的）。而一个地区的生产结构则囊括了发生在该地区的所有人类生产活动，包括所有农业生产活动、工业生产活动、服务生产活动等。所幸，不论是一个地区的禀赋结构还是生产结构，现有的国民经济统计核算都能够在不同细分层次上满足数据需求。单由现有的各个地区的统计年鉴我们就可以很容易地梳理出一个地区的禀赋结构和产业结构及其变迁情况的研究报告。如果再辅之以人口普查数据、地理信息系统、企业层面普查和调查数据，我们就能得到更翔实的禀赋结构和生产结构及其变迁情况研究报告。在了解了一个地区的禀赋结构和生产结构及其变迁情况的信息之后，就需要诊断其生产结构和禀赋结构整体上是否匹配。理论上，按照前面介绍的新结构经济学基本原理的前六条可以论证，只要给定禀赋结构，就可以决定最优的生产结构，禀赋结构和生产结构之间存在最优的结构变迁轨迹。具体来讲，在任意时点上，给定的禀赋结构决定了禀赋结构的供给，生产结构的选择决定了禀赋结构的需求，禀赋结构的供给与需求及产品市场出清时，存在禀赋结构相对价格和生产结构的竞争性均衡。在该均衡中，禀赋结构水平越高，生产结构的资本相对劳动密集度越大；生产结构的资本相对劳动密集度越大，资本相对劳动的相对价格越高；禀赋结构水平的变化不但引起投入产出的变化，还会引起投入产出关系的变化。因此，在动态一般均衡中，禀赋积累对禀赋结构升级转型动态过程的影响，除了因为边际产出递减产生的收敛效应之外，还存在由驱动生产结构升级产生的发散效应，如果后一种效应大于前一种效应便可以克服边际产出递减驱动经济发展。在动态一般均衡稳态时，禀赋结构和生产结构存在循环积累因果关系的结构升级轨迹。这个仅仅由资本劳动比刻画的禀赋结构特征与仅仅由资本相对劳动密度刻画的产业结构特征之间的理论机制很清晰，然而现实的情况要复杂得多，因为一个地区的禀赋结构和产业结构同时都是多维度的。当然，在多维度的禀赋结构和多维度的产业结构的现实情境下，上述理论机制依然成立：不同的产业对各种禀赋要素的需求不同，不同地区的禀赋结构供给也不同，即便考虑要素流动成本和产品运输成本，我们依然可以得知在一般均衡的情况下各个地区某个产业的相对（平均的）盈利能力，即企业的自生能力——如果该产业的相对盈利水平大于零则具备自生能力，否则不具备自生能力。因此，我们可以简化地利用某个产业在各个地区的相对盈利能力来测算该产业是否具备自生能力。因此，利用该层次的模型我们可以诊断一个国家或地区经济结构转型升级轨迹是否偏离比较优势，从宏观上判断本地的经济结构转型升级是否出现问题。当然，这种诊断不仅是一个理论问题，还涉及许多经验技巧的识别策略。除了直接用产业相对盈利能力即企业自生能力进行判断，以及禀赋特征—产业特征匹配分析方法外，还可以采取对标的间接比较方法，即与发展典范（比如前面提到的那些持续十几年平均超过两位数高速增长的区域样本）的结构变迁轨迹进行比较。

第二个层次是嵌入一个国家或地区整体生产结构中的单个产业的转型升级。随着一个国家或地区禀赋结构的升级，任何一个产业都会经历一个从出现到壮大再到衰落的生命周期过程。按照前述新结构经济学的结构变迁基本原理，产业的资本相对劳动密度越是远离该国家或地区的禀赋结构，其生命周期变迁的轨迹就越晚出现。同样，现实情况远比资本和劳动这两个要素复杂得多，发展任何一个产业所需要的禀赋支撑条件都有很多且各不相同。利用这个层次的模型我们可以诊断一个国家或地区经济结构转型升级过程中每个产业的发展态势，判断产业的发展前景，将不同的产业进行分类管理，以及诊断本地现有产业更替方向、符合本地潜在比较优势的产业。这个层次的诊断其实就是前述林毅夫教授关于五类产业政策因势利导的论述框架。除了理论机制之外，我们也可以通过经验方法来完成对该层次的诊断，例如我们智库项目的行业研究部分就会完成以下几个相关方面的诊断分析：（1）在中国及项目所在区域的发展阶段（可以简单以购买力平价计算的人均收入水平来衡量），所研究的行业对应在全球或全国是个什么态势，上升还是下降。我们也可以利用诸如UNIDO制造业细分行业数据或国内各个地区的细分行业数据来测算劳动生产率的全球和全国的前沿距离。（2）这些产业目前在全球和国内市场的体量有多大，例如可以用全球贸易数据看个大概。（3）项目所在区域的这些产业链布局（上下游的状况）如何，例如可以用投入产出表看个大概，可以粗略判断产业链的长短宽窄厚薄等。（4）这些产业链在项目所在地的禀赋结构支撑条件如何，例如可以用投入产出表（中间产品投入可以分类为自然资源大类、轻工业中间产品类、装备重工业产品类、服务投入类、软硬基础设施类等）及其他统计资料信息看个大概。其中的关键是分析这些产业链的特征与本地禀赋结构的匹配情况（也可以通过与其他目标省市，比如略优于项目所在地的省市进行比较），这样我们就可以大致上分析出项目所在地产业链的短板，以及禀赋结构和价值链的制约因素所在。

第三个层次是嵌入一个国家或地区整体生产结构中的单个产业中的单个企业的转型升级，由企业层面的价值链和资源禀赋与能力条件构成两个维度。利用这个层次的模型我们可以诊断一个国家或地区经济结构转型升级过程中每个产业的每个企业的转型升级是否符合其自身和所在地区的资源禀赋结构与能力条件，更重要的是可以更微观地诊断企业转型升级面临的障碍来源，可以比较企业的资源禀赋结构与所在地区的资源禀赋结构，以区分哪些是企业自身的问题、哪些是来自所在地区的问题，从而诊断企业的转型升级面临的共性问题，继而识别政策诉求。[43]对于企业层面的转型升级，我们已研发出了一套覆盖企业整体转型升级、禀赋结构升级、价值链升级、企业自生能力及政府因势利导作用需求与供给的问卷来量化这些维度。然后再与前面第一和第二个层次的地区经济结构和单个产业诊断相结合，生成比较准确的“产业增长潜力领域”与“制约这些有潜力领域的主要约束”及其“化解约束的措施”的一个完整的分析报告。当然，整个过程除了运用理论框架对二手数据进行分析及量化的问卷调查之外，与当地业界的专家进行头脑风暴等定量的座谈也是必不可少的。通过前面三个层次的诊断分析，对产业转型升级的政策诉求面的把握就八九不离十，不会造成政策不接地气不对需求的局面！最后，再通过对应的政府因势利导作用供给面的诊断，使得政策的需求和政策的供给相互匹配，才能行之有效地推动产业转型升级。

对于政策供给面的分析我们在下一节展开，这里有必要再针对流行的价值链及其衍生的“微笑曲线”观点，对第三个层次的微观分析做深入的讨论。事实上，价值链理论的一个直观应用就是微笑曲线。微笑曲线是一条微笑嘴型的曲线，两端朝上，在价值链中附加值更多体现在两端的设计、研发和销售、品牌，处于中间环节的制造附加值最低。因此，沿着微笑曲线向两端攀爬就会获得更多的附加值。因此，按照微笑曲线理论，转型升级就是向附加值更高的价值链环节转移。这种关于转型升级的认识好像也没有错，不过只是看到表象，没有看到微笑曲线背后的理论机制。如果将单个企业价值链中的微笑曲线放在全球价值链或全球产业链中也许就会看得更清楚。实际上，微笑曲线理论的形成，源于国际分工模式由产品分工向要素分工的转变，也就是参与国际分工合作的世界各国企业，由生产最终产品转变为依据各自的要素禀赋，只完成最终产品形成过程中某个环节的工作。最终产品的生产，经过市场调研、创意形成、技术研发、模块制造与组装加工、市场营销、售后服务等环节，形成了一个完整链条。以制造加工环节为分界点，全球产业链可以分为产品研发、制造加工和流通三个环节。从过程产品到最终产品再到最终产品销售，产业链上各环节创造的价值随各种要素密集度的变化而变化。无论是加工贸易还是贴牌生产，制造加工环节付出的只是土地、厂房、设备、水、电等物化要素成本和简单的劳动成本，容易替代；而研发环节和流通环节，其所投入的信息、技术、品牌、管理、人才等资本或知识密集要素，比制造加工环节更复杂，具有不可替代性。同时，研发和流通环节要承担更大的市场风险，而制造加工环节只要按照合同完成订单生产即可分享利润，并不负责产品销售，市场风险极低。因此，从成本与收益、风险与收益正比匹配的理性原则来讲，每个国家或每个地区的禀赋结构中的企业都对应了最优的价值链环节或者微笑曲线的某个位置。在不顾及禀赋结构约束的情况下，企业是不具备进入看上去更高的价值链环节或者微笑曲线更高的位置上的自生能力的。理性的企业是不会盲目地在没有禀赋条件的情况下攀爬微笑曲线的。[44]例如，目前主业做代工的台湾企业富士康因将其生产制造环节布局于全球劳动力成本洼地而大获全胜，长期位居微笑曲线高位的通用集团却连年巨亏。同样，政府也不要试图在资源禀赋条件不具备的情况下推动企业攀爬微笑曲线，尤其是在流动性很高的区域经济中，否则会适得其反。我在调研中就发现大量政府鼓励的攀爬违背比较优势的价值链的活动实际上大部分都流失去了外地，例如在一个只有全国平均收入水平的区县中，有很多企业也想升级研发，进行跨国跨区域销售，这些企业得到了当地政府的支持，但最后不少企业却去了更发达的省会城市或一线城市设立研发中心和销售中心，因为本地没有对应的人才队伍、技术知识经验及信息。所以，我们需要在传统的微笑曲线模型中引入禀赋曲线构造一个更加贴切的新结构转型升级模型。因此，政府在发挥因势利导作用时首要的出发点应该是促进本地企业自身难以积累或难以协调投资的禀赋结构升级，比如特殊技术人才、行业关键知识经验、超过企业能力的产业基础设施建设等。下面我们对结构转型升级过程中政府因势利导作用进行系统阐述。

（四）政府如何有为：区域经济结构转型升级过程中政府的因势利导作用

我认为，新结构经济学其实是建议从官员或政府的具体的经济发展行为入手分析政府在经济结构转型升级过程中的因势利导作用的。[45]那么政府具体有哪些行为呢？正如斯蒂格利茨在其教科书《公共部门经济学》开篇所描述的，从生到死，我们的生活总是受到无数形式的政府活动的影响，要定量描述政府活动是一项令人望而生畏的任务。斯蒂格利茨根据美国的情况将政府活动归为如下几类：提供法律制度；生产产品，如国防、教育、邮政等；通过补贴、税收、贷款和管制，影响私人部门的生产；从私人部门那里购买产品和服务，然后由政府提供给企业和家庭；再分配收入。关于这些政府活动的相关研究日益催生出了公共经济学、政府经济学及新政治经济学等相对成熟的学科。尽管如此，对于公共部门的合适的规模问题及政府的边界问题依然争论不休。经济学中最持久的一个信条是，产品的生产和分配主要依赖私人部门而非公共部门，这种经济组织可以带来有效的资源配置。但是，如果私人市场有效，那么为何还要政府发挥经济作用？对这一问题的回答很大程度上是规范方法，受到人们对市场失灵的认识的制约，即如果存在重大的市场失灵，如不完全竞争、不完全信息、不完全市场、外部性、公共物品和失业等，市场将不是帕累托效率，需要政府发挥作用，但有两个重要的限制条件——存在某种形式的帕累托改进和能够实现帕累托改进（斯蒂格利茨，2012）。当然，在分析方法上，除了这种强调政府应该做什么的规范分析之外，对政府作用的分析还包括强调政府实际做了什么，以及结果是什么的描述和解释。新结构经济学也采用规范和实证的方法，但只讨论结构变迁与转型过程中的政府作用，其他不相关的政府活动不在讨论的范围之内，如图2-2所示。

新结构经济学作为一个新的发展经济学理论体系，把结构引入现有的经济学的理论分析中以探讨政府和市场在经济发展、结构变迁过程中各自的作用，这种有结构的经济学理论所主张的政府的作用，自然不会完全等同于没有结构的、处于静态状况的经济学理论所主张的政府的作用，需要讨论在经济发展、结构转型的动态上，政府应该做的与稳态时做的究竟有什么不同，这些不同应该如何随发展阶段与经济结构的变化而变化（林毅夫，2016）。就像斯蒂格利茨对美国政府活动的归类那样，我们也可以对结构变迁与转型过程中的政府活动进行归类：首先，按照逻辑分类，政府要么是“不为”，即什么都没做，要么总做了些什么。其次，按照政府是否支持了违背比较优势的生产结构来分类，政府的行为要么是“乱为”，即支持了违背比较优势的生产结构，要么没有乱为。如果乱为，那么在这些违背比较优势的产业中的企业是没有自生能力的，必然存在内生的大量扭曲，需要采取渐进式改革的方式消除扭曲。因此，从这一点来讲，市场失灵并不是新结构经济学主张的政府干预的理由。为什么呢？因为按照新结构经济学的基本观点或者前述第一和第二个层次的诊断，任何国家或地区都存在三大类产业：失去比较优势的产业、远离比较优势的产业、潜在比较优势的产业。前两类不符合比较优势的产业中的企业是没有自生能力的，自发的市场不会进入没有自生能力的产业（因此第一波结构主义认为存在“市场失灵”），只有符合潜在比较优势的产业自发的市场企业才会进入，因此，从这个意义上讲市场失灵并不是新结构经济学所认为的产业政策的理由。再次，如果政府没有乱为，按照政府是否支持了符合潜在比较优势的生产结构来分类，政府行为要么是“无为”，即由于各种企业自身无法克服的制约使得即便符合要素禀赋结构的产业也不具有竞争力而需要政府来降低交易费用、协调基础设施投资、激励先驱者等，但政府却没有发挥应有的作用，要么政府是“有为”，即发挥了这些因势利导的作用，促进了符合潜在比较优势的产业的发展。因此，可以看到“无为”就是不作为，与“不为”还不是一个意思。除此之外，现实的情况可能非常复杂，还存在一些即便是违背比较优势的生产结构但其升级存在正外部性的情况，比如具有技术外部性的重工业与重工业赶超的扭曲，以及政府在促进潜在比较优势的生产结构升级时存在两难困境，比如潮涌现象与产能过剩问题，政府需要采取权衡代价与收益的理性行为。我们可以这样发问：市场能否自发地利用后发优势，如果不能，政府的介入方式超出了前述的理想的政府因势利导边界，会引发什么代价或带来什么收益，这就是我在林毅夫老师发展战略理论的基础上推进的发展战略的成本与收益框架，也是对图2-2中政府的理性行为类别的系统分析。[46]

大部分的产业政策争论似乎到此为止，即应不应该制定产业政策的问题。新结构经济学不但回答了这个问题——产业政策应该支持符合潜在比较优势的产业而不应该支持违背比较优势的产业，而且还提出了具体可操作的产业政策应该如何设计的思路方法。换言之，新结构经济学基本的政策主张“有效市场”和“有为政府”中，对“有为政府”应该如何有为，即如何发挥因势利导作用做了进一步的探究。前面我们概括了林毅夫老师所阐述的五类产业政策类型的划分（包括GIFF在内的产业政策框架）。在林老师的基础上，我们可以进一步在前一小节介绍的新结构转型升级框架中细化政府因势利导作用的诊断分析框架。这个框架与关注政府激励及政策制定过程的文献中的分析框架不同，我们更加侧重于政府的行为，或者具体来讲更加关注产业政策的行为方式或着力点，即政府在转型升级过程中的精准发力。事实上，2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上就明确提到产业政策要准。那么产业政策如何在持续的转型升级过程中精准发力呢？基于林老师五类产业类型的初步探索，还可以进一步从产业政策在前述转型升级模型中的各个环节的着力点出发将政府在转型升级过程中的因势利导作用概括到三个维度上去：政府在禀赋结构升级过程中的因势利导作用，包括针对企业自身难以克服的行业共同问题，如特殊人才培养和引进、融资难题的缓解、土地的供应、生产设备的改造和引进等；政府在价值链升级过程中的因势利导作用，包括针对企业自身难以克服的行业共同面临的如原材料供应和产品的销售、生产制造和服务提供、研发和品牌等环节上的瓶颈，政府协助企业克服这些瓶颈发挥的积极作用；政府在软硬基础设施升级中的因势利导作用，包括针对地区通用的交通、通信、能源及环保基础设施瓶颈，以及针对特定产业专用的特殊基础设施瓶颈，政府提供或协助企业克服这些瓶颈发挥的积极作用。需要注意的是，不同行业所需要的具体的政府因势利导作用是不尽相同的，政府的因势利导着力点也就不同，这与林毅夫老师阐述的五类产业类型的基本思想是一致的，甚至更加一般化和灵活，例如不同地区相同的产业在五类产业中的归类、具体的转型升级方向、因势利导作用的需求和方式可能差别极大。与此同时，这个转型升级过程中政府作用的因势利导框架本身就是动态的，因为转型升级本身是动态的，因此具体的因势利导作用也是动态的，是随着转型升级的过程而不断调整的。当然，这个框架也可以且需要纳入如何更好地提高当地政府发挥因势利导作用的能力这一问题，包括政府意识、政府能力、政府权限、政府（官员）的激励与动机等方面。我们智库研究也对应地从这些维度开发了一套针对政府的调查诊断问卷。然而，如前所述，这些都不是最重要的问题，因为有意愿、能力、权限和激励的政府也可能（正确地）干了错误的事，就像林毅夫老师常讲的好心干坏事，因此正确的政策本身才是最重要的。当然，现实中由于各种各样的原因都存在各种政策偏差，所以纠偏机制同样是很重要的。[47]