第四节 全球治理的实践
实践全球治理有利于深刻认识与理解全球治理，也是提升全球治理功能、拓展全球治理领域的必经阶段。从横向上看，全球治理的实践活动正在人类多个问题领域逐步展开，取得了一系列引人注目的成绩，但这些领域也存在亟须改进的空间；从纵向上看，全球治理的实践历史以20世纪90年代初作为分水岭，前后分为两个阶段，每个阶段都具有鲜明特征。
一、全球治理的阶段
全球治理的实践同全球化的发展密切相关，全球化促进世界发展的同时也在滋生一系列全球性问题，全球治理的实践正是针对人类各个活动领域的问题而来的。自认识到跨国问题出现的那一刻起，人类就不断在思想上和实践上寻求有效的国际合作，这种为解决全球问题而创建多种国际合作平台、规制、规范等的行为就是全球治理的实践。这种实践历史可以分为两个阶段。
第一阶段是20世纪90年代前的全球治理实践。这一时期人类开始构思跨国时代与全球时代带来的问题与解决方案，并尝试各种类型的治理实践，其中有些走向失败，有些获得成功。这一阶段还没有出现全球治理概念，治理实践超前于规范的理论构建。
虽然全球治理实践同全球化的步伐较为一致，但其思想却源远流长，从格劳秀斯与康德等自由主义哲学家的思想中可以看到有关全球治理的萌芽。拿破仑战争后，欧洲构建了大国协调机制，也可以看作是某种形式的治理实践。欧洲协调为19世纪欧陆出现的跨国危机提供了国际合作平台，是欧洲百年和平的基石之一。同期欧洲与北美大陆形成的废奴运动与争取妇女权利也是公民社会参与治理的实践。[42]第一次世界大战后，美国总统威尔逊提出了“十四点”和平计划，强调废止秘密外交、海洋自由航行、废除关税壁垒、裁减军备、设立国际和平机构、民族自决原则、公正解决殖民地问题等以建立一种全新的国际秩序，虽然其很快走向流产，但为后续的全球治理实践提供了宝贵的经验与教训。[43]
第二次世界大战结束后，联合国正式成立，标志着全球合作治理国际问题的正式开启。联合国自成立以来就成为世界上最具影响力和代表性的政府间国际组织，在维护世界和平、促进经济发展和解决全球性问题方面发挥了重要作用。冷战期间，联合国组织调用世界资源从事集体安全机制的建立、实施维和行动、人道援助不发达国家、保护自然环境、防止大规模杀伤性武器扩散、提高公民权益等多种治理活动。在它的推动下，国际社会签署了一系列有利于各领域治理的国际条约，如《联合国海洋法公约》《不扩散核武器条约》等，通过了一系列全球发展纲领，还设立了专门机构如裁军委员会、联合国环境规划署、联合国儿童基金会等，在全球范围内对各个治理领域确立了国际合作的法律基础与制度框架。[44]虽然冷战期间的联合国经常沦为大国的政治工具，但它为全球治理实践的推进和观念理论的萌生做出了重要贡献。
第二次世界大战结束后，美国着手建立了布雷顿森林体系，将其作为全球经济治理的平台和机制，并以构建美国为核心的战后国际经济秩序为主要目标，维护自身的霸权地位，但在客观上也对稳定世界经济与促进战后经济复苏产生了积极影响。然而，战后初期的经济合作主要局限于发达国家，广大第三世界国家的作用很小，这表明布雷顿森林体系的治理范围并不具有全球性特征。[45]20世纪70年代后，西方主要发达国家又组织了七国集团（后发展为八国集团）这一重要的国际经济协调机制，这一机制在全球经济政治事务中发挥着关键性作用，对全球治理也产生了一定影响。随着20世纪80年代全球化浪潮的兴起，全球治理的实践行为日益扩大。1989年世界银行在讨论非洲发展问题时提出了“治理危机”，治理这一概念正式产生，也标志着全球治理实践进入第二阶段。
自20世纪90年代至今是全球治理实践发展的第二阶段。在此期间，明确提出了全球治理概念，学术界积极构建全球治理理论。在理论的指导下，参与实践的治理主体数量快速增长，治理实践的范围也不断扩大，这是因为全球化进程的发展已经使得全球治理实践条件更加成熟，而冷战结束后国际政治经济秩序发展形态也迫切要求新型国际合作的出现。同时期的新兴国家、公民社会或民间社会的壮大也为全球治理实践范围的扩大创造了有利条件。
1992年成立的全球治理委员会是全球治理的最早倡导者，当前最为权威的全球治理概念就由该机构提出。全球治理委员会1995年发表的研究报告《天涯成比邻》成为全球治理学说的行动纲领。2004年美国林恩林纳出版社出版了《全球治理：多边主义与国际组织评论》，目前已成为这个研究领域的旗舰型学术期刊。同时期的全球机构，如世界银行、国际货币基金组织等也开始注重全球治理的理论与实践。随着学术界对全球治理的高度关注，开始形成多样的理论观点和政策主张，全球治理也在多个领域发挥作用，影响政策走向。
冷战结束后，世界秩序面临重要变革，多极化趋势无法避免，联合国在这种历史背景下不断完善自身职能，强化全球治理实践能力。除了冷战期间赋予的和平稳定职能外，联合国在环境治理、人权问题、社会发展等方面进一步拓展治理范畴。2000年联合国推出了“千年发展目标”，力图到2015年大幅度消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视。在气候治理上，联合国在1992年6月推动154个国家正式签署《联合国气候变化框架公约》，确立了气候变化治理的法律基础与行动框架。1997年联合国制定《京都议定书》并推动世界各国签订执行，为治理温室气体排放做出了突出贡献。
1999年二十国集团正式宣告成立，其在八国集团的基础上吸纳了新兴国家参与全球治理，在一定程度上弥补了旧有国际治理规制的缺陷，适应了人类和平安全发展的需求。2008年金融危机期间，八国集团国家无力带领全球经济走出低迷，二十国集团的作用上升，开始取得更为重要的地位。这标志着更具有全球意义的全球治理规制的启动，也标志着中国等新兴国家开始在全球治理中发挥重要作用。然而，二十国集团仍没有纳入世界90%以上的发展中国家，即使这些国家对于解决全球问题的需求更为迫切。二十国集团也没有常设机构，在地位、功能、责任等方面仍需要努力建设。[46]
2008年金融危机期间，金砖国家逐渐走上全球治理的舞台，意味着中国与其他发展中的新兴国家集团也拥有了自己的国际合作平台，承担更多的全球治理责任。这表明全球治理的国家行为主体不再只是发达国家的专利，发展中国家也可以发出自己的声音。金砖国家的崛起源于世界经济格局的变迁，近年来金砖国家在国际贸易、金融、能源、环境等领域的影响力大幅上升，逐渐成为世界经济增长的引擎。然而，金砖国家仍然是发展中国家，自身发展还存在许多问题，彼此间的关注点与利益点也需要进一步协调，参与全球治理的程度越深，其内部结构的缺陷也将暴露得越充分。[47]
总之，全球治理实践可以分为两个阶段，大体以冷战的终结为分界点。冷战结束至今是全球治理快速发展的阶段，各种类型的治理主体和实践不断涌现。这期间发展中国家也开始参与全球治理，并初步取得了一定的成绩。全球治理还处在发展完善中，还不能囊括全部的发展中国家，未来实践的发展方向必将弥补这一缺陷，逐步解决代表性不足的问题。
二、全球治理的基本领域
全球治理因其自身所具有的理论优势，很快被广泛用于分析社会、政治、经济、文化等各个领域的现象。当前全球治理理论应用范围最广的有六个领域，分别是全球经济治理、全球发展治理、全球环境治理、全球安全治理、全球公域治理与全球区域治理。
全球经济治理是以一部分或全体主权国家为主体进行超越国家主权的经济合作和共治，包括合作行为和行动、建立和运行合作机制、创造相关的各种理念和构想。[48]全球经济治理是全球治理理论的重要组成部分，同全球治理一样源自于全球化和经济全球化的兴起，二者联系紧密，很难准确划分全球治理和全球经济治理的界限。
全球经济治理的兴起同世界经济的曲折发展密切相关，每一次国际经济危机都会严重威胁国际社会的和平稳定，造成国际秩序的混乱。世界需要经济的善治，好的经济治理可以有效降低全球经济中的不稳定和不平等。[49]全球经济治理的目标基本服从全球治理的目标，致力于维护全球经济安全稳定、保持经济持续发展、稳定收入水平以及共同塑造全球经济秩序。当前全球经济治理关注的主要内容有：全球宏观经济的治理、全球金融治理、全球贸易治理、全球产业治理、全球会计治理与贫困治理。[50]全球经济治理已经包含经济领域的大部分，对保护全球经济稳定、缩小全球收入差距发挥着重要作用。
全球经济治理也是全球治理中发展较为成熟的领域，表现为全球经济治理机制大量产生、发展。第二次世界大战结束后，美国就着手建立布雷顿森林体系，利用国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定来缓解国际货币体系危机，保持币值稳定，是冷战期间各国合作治理世界经济的主要平台。冷战期间也形成了七国集团组织，但其只是西方发达国家协调经济的制度，作用范围较为有限。21世纪以后，特别是2008年金融危机后，八国集团组织无法满足世界经济发展的需要，二十国集团应运而生。二十国集团对世界经济的治理开始做出重要贡献，有利于中国等新兴国家和广大发展中国家借此更有效地捍卫自身的权益，促进自身的发展。从长期来看这无疑将有利于国际格局多极化的发展。[51]虽然二十国集团已经是全球经济治理的主要制度和重要协作平台，但还存在诸多弊端，诸如工作效率较为低下，小国的作用极其有限，成员国意见分歧而治理成效不佳等。[52]这些缺失仍需要全球经济治理的理论与实践加以弥补。
近年来以中国为代表的新兴大国在世界经济治理中的作用日趋显著，标志着新兴国家除了要继续保证本国的经济发展外，还要承担一定的国际经济治理责任，需要从更开阔的视野、更长远的眼光，从战略高度来思考和设计制度功能、规范内容和组织治理结构，从而助力于建设更为公正、合理的国际秩序。[53]
全球发展问题在第二次世界大战后成为全球治理中的重要议题，特别是战后不发达国家的发展问题成为世界尤为关注的焦点，美国、苏联以及欧洲的发达国家普遍实施对外援助以争取发展中国家和地区对本国的政治支持。除了国家主体外，冷战期间形成的多边机制也成为全球发展治理的重要力量。西方国家出于自身利益和战略的需要，在冷战初期主要利用其主导的布雷顿森林体系实施援助。20世纪60年代以后，发展中国家开始在国际舞台上发挥自身作用，利用联合国这一国际平台争取自身权益，逐步形成77国集团，团结一致抵制日益扩大的不平等发展，并使联合国成为影响全球发展治理的主要多边机制。
全球发展治理最初集中关注减贫和不发展问题，但转折点出现在20世纪80年代，这期间发展中国家遭遇严重的债务危机，被迫接受发达国家的要求，进行国内结构性调整。其核心就是“华盛顿共识”，它提出“最大限度地减少政府干预，实行私有化和推行贸易自由化，实现金融自由化，降低政府财政赤字，特别是要求实现利率由市场决定，并严格控制通货膨胀，以维持宏观经济的稳定”。[54]然而，华盛顿共识提出的新自由主义“药方”并没有得到预期效果，并对发展中国家的经济、社会、环境等方面都造成了严重的负面影响，不少拉丁美洲的发展中国家在整个20世纪80年代经济陷入停滞。华盛顿共识迫使世界进一步思考发展问题的本质，国际社会普遍认为解决发展问题的关键在于消除国家间的不平等。在这种新思维的推动下，2000年9月世界各国在联合国千年首脑会议上通过了《联合国千年宣言》，确立了千年发展目标，为全球发展治理指明了新的发展方向，有力缓解了全球贫困和可持续发展问题。2015年千年发展目标即将到期，各个主要治理主体正在围绕这期间尚未完成的任务与后续的发展目标展开新的探索。
全球发展治理并没有达到预期的目标，发展问题时至今日仍是世界难题。大多数不发达国家经济与社会的发展仍在徘徊，甚至倒退，西方发达国家的援助热情也日益衰减。全球发展治理发展起伏有着多方面原因。首先，国际发展治理过分依赖发达国家，一旦发达国家减少对外援助的政治意愿，发展问题就会陷入停滞。其次，当前以联合国为代表的国际合作机构仍面临功能缺失问题，缺乏必要的政治资源与高效的决策程序，导致很多发展改革的计划迟迟无法落实。最后，发展中国家在全球发展治理中作用有限，无法建立公正和开放的国际经济新秩序，发展中国家应团结一致，共同推动现行国际关系的改革，使国际贸易、货币兑换和国际金融等重要方面向有利于发展中国家的方向发展。2008年国际金融危机后，以中国为代表的新兴经济体正在积极推动南南合作，倡导不同于发达国家的发展理念和发展议程，同时也在促进发展中国家和发达国家形成公平合理的全球发展伙伴关系，标志着新兴国家必将为全球发展治理做出更为重要的贡献。
全球环境治理指为应对生态环境的挑战，国际社会包括主权国家、国际组织和公司企业等在内的各种行为体，通过谈判、协调与妥协等方式进行合作以稳定国际环境秩序，进而保护全球生态环境与资源的进程。[55]这个领域主要关注“资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物的保护，如国际石油资源的开采、向大海倾倒废物、空气污染物的越境排放、有毒废料的国际运输、臭氧衰竭、生物多样性的丧失、渔业捕捞、濒危动植物种的灭绝、气候变化等”。[56]全球环境治理的主体包括主权国家政府、各种国际政府间与非政府间组织、各种全球公民社会组织等等。目前主要的全球环境治理规制包括联合国环境规划署、联合国内其他组织、世界卫生组织、绿色和平组织、世界自然基金会等。
对全球环境治理的关注同世界环境恶化紧密相关。20世纪60年代以来，全球生态环境的破坏日益严重，国际环保意识与全球性行动也渐渐发展起来。1968年12月，联合国大会通过2398号决议，开启全球环境治理议程，决定在1972年召开联合国人类环境会议。1972年6月在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会议通过了著名的《人类环境宣言》（也称《斯德哥尔摩宣言》）、《人类环境行动计划》和其他若干建议和决议，标志着全球环境问题正式进入国际议程，大量正式或者非正式的制度安排开始建立，国际环境条约不断制定通过，相关的国际合作组织也不断把环境议题纳入到自身议程中。全球环境治理发展至今取得了一系列成绩，目前的全球环境治理的规制可以收集评估环境信息；相关国际组织通过采集和提供有关环境状况的信息，加以分析和解释，设定全球环境治理议程。这些国际规制也有利于合作框架的建立，促进多元主体的参与。[57]
虽然国际社会已经在环境可持续发展、绿色产业等方面达成了一系列合作，但目前国际环保合作还不尽如人意，全球生态环境仍在恶化，全球变暖的迹象越来越明显，极端气象灾害也在不时发生，全球环境治理仍任重道远。由于环境治理的全球性、跨国性、跨领域性的特征，“任何一个国家都没有足够的力量独自对付整个生态系统受到的威胁。对环境安全的威胁只能由共同的管理及多边的方式和机制来对付。”[58]在制度方面，既有全球环境治理规制也存在严重问题，包括全球环境责任、治理目标、资金机制与技术转移等问题至今未能得到很好解决。全球环境治理领导的失衡与相关制度的碎片化导致了全球环境治理赤字问题，造成现有国际规制无法有效协同应对环境危机。[59]因此，全球环境治理的相关规制仍有必要深化发展，进一步适应环境问题的现状需要。
全球安全治理也是全球治理的重要领域。虽然国外学者已经进行了大量研究，但国内学术界涉及这个领域不多，相关成果也比较少。直到2009年，国内学术界才逐渐出现有关安全治理的讨论，造成这一现象的原因除了有关全球治理的理念与理论推广工作已经基本完成外，还包括当时的恐怖主义、海盗、公共卫生等问题突发，需要更具解释力度的理论。[60]全球安全治理之所以得到重视，是因为全球化时代安全议题的日趋复杂，全球公共安全问题日益突出，亟须国家间的深度协调合作，更好地应对国际危机。正如埃尔克·克拉曼所认为的，冷战后原有的跨大西洋安全架构已经出现重大变化，北约已经不存在大国的安全威胁，但一些非传统安全议题却日益影响本地区的稳定，传统的安全研究框架已经不能适应这种变化，这就需要全球安全治理指导这一领域的发展。[61]
在全球安全治理的定义上，埃米尔·科什纳的观点最为广泛引用，他认为全球安全治理是“一种国际规则体系，涉及多种不同权威针对议题的协调、管理和规制，公共和私人部门的干预，正式和非正式的安排，且其目标是指向特定的政策结果”。[62]中国学者则认为安全治理“是新的安全理念、安全体制、安全主体、安全运行与安全维护的能力总和及其实现”。[63]
全球安全治理成为分析新安全议题的理论框架，主要源于三个原因。首先，当前世界国家行为体不再是国际威胁的主要来源，一些非国家行为体逐渐成为国际安全威胁的新来源。其次，在治理当代安全议题上，一些非国家行为体正在取代国家原有的主导作用。最后，国家也不再是安全的主要提供者，一些非国家组织也可以在一定范围内提供安全资源。[64]正是由于这些原因，原有的安全理论分析框架无法有效反映安全内涵的变迁，也无法满足一部分安全管理的需要。目前全球安全治理包括三个方面，其一是全球安全问题，即当前世界面临的主要安全威胁与挑战；其二是全球安全治理的各种机制和制度安排层面，“包括有关原则、规范及法律、法规的建立以及采取的相应战略、决策和行动”；其三是全球安全治理的主体，由于安全问题的复杂多元性，目前治理主体已经包含了政府、国际组织、非政府组织、商业企业部门及大众媒体等各种行为体。[65]
在治理对象上，全球安全治理包括传统安全问题与非传统安全问题，但冷战结束后，以公共安全为代表的非传统安全议题逐渐成为全球安全威胁的主要来源。不同于传统安全中的国家军事威胁，非传统安全的主体与客体更具多元特征，也更具不确定性与突发性，“主要存在于非军事领域，在个体、群体、国家、地区以及全球层面威胁人类生存、发展、稳定、安全，具有跨国性、地区性乃至全球性的威胁，以及由此引发的安全观念和制度安排的变化”。[66]鉴于此，非传统安全已经是全球安全治理的重要组成部分。全球安全治理不仅正在成为当代安全研究的新理论与新方法，也为世界各国抵御安全威胁提供了全新的视角和范式。
随着人类脚步布满整个地球，对如公海、太空、网络等全球公域影响逐步加深，全球公域治理成为全球化时代必须处理的问题。当前全球公域治理议程是资源、环境与生态、安全治理并驾齐驱的格局，资源方面的治理目标是实现合理管理和公平分配，避免掠夺性开发；环境与生态治理对象有所交叉，但前者也包括对太空碎片、网络环境治理等领域的治理；安全治理主要处理自然灾害带来的威胁与太空、网络空间领域实施军控以及公共安全治理的部分议题。[67]
当前全球公域治理主要分为四个组成部分。首先是网络空间治理，关注互联网基础设施、域名、网络安全、网络犯罪等问题。网络空间治理伴随着信息时代的来临而发展，特别是2013年斯诺登曝光美国“棱镜计划”后，国际社会对网络安全和网络公平的呼声高涨，网络空间成为最有待治理的人类公域。虽然网络空间只是虚拟的人类社会，但其同国家主权、个人隐私、全球公平等方面有着千丝万缕的联系，仍有待进一步厘清，避免因治理不善而造成争议。其次是太空治理，冷战期间美苏两个超级大国曾经投入巨额资源展开太空军备竞赛，主导了太空公域的开发，但冷战后太空公域不再被少数国家所垄断，不少国家开始启动太空探索项目，阻止太空军备竞赛也成为当前太空治理的主要目标之一。再次是极地治理，南极和北极是当前地表仅存的未开发领域，由于二者拥有丰富的矿藏资源与生物资源，围绕二者的主权之争也愈演愈烈。北极理事会和《南极条约》是目前主要的极地公域治理的制度架构，但二者都存在不足，尚无法有效制止极地主权之争，有时也难以避免成为少数大国控制极地的政治工具。最后是公海治理。公海是全球公域的重要组成部分，目前《联合国海洋法公约》《捕鱼及养护公海生物资源公约》《制止危及海上航行安全非法行为公约》等国际公约构成了公海治理的国际法基础，保障了公海航行自由、资源保护与海上安全，但公海的资源过度开发、大范围污染、海盗等问题仍在挑战现有的治理机制。
虽然全球区域治理是全球治理的有机组成部分，但又有别于全球治理，区域治理更注重以地区为单位的治理实践，是区域经济一体化进程产生的治理领域。区域治理可分为宏观区域、次区域、中观区域、微观区域四个治理层次，每个层次的区别在于成员构成质量和数量的不同。
当代全球区域治理实践的焦点集中在欧盟与东亚。首先是欧盟的区域治理实践。欧盟是世界上最成功的区域一体化组织，其区域治理经验也已经成为世界其他地区治理实践的范本。欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会为欧盟区域治理的主要机构，是欧盟得以正常运转的制度保障。通过这些超国家机构，欧盟利用多元决策主体、灵活适应的组织机制以及高效的决策体制保障自身功能得以正常运转。然而，欧盟治理也存在阻碍因素，随着欧盟的扩大，国家间协调、主权让渡及民主决策三个方面不同程度地遭遇困境，导致欧盟无法有效解决发展过程中面临的一系列危机。其次是东亚的区域治理实践。东亚地区是当前世界经济最活跃、最具生命力的地区，成员国有着巨额的贸易往来与互相投资，也形成了如亚太经合组织、东盟、东盟地区论坛、东亚峰会等多边区域治理机制，但东亚区域治理实践仍在经历曲折的发展过程，表现在国家差异大、治理机制不健全、整合资源匮乏、国家动力不足、领导国家缺失等方面。当前东亚区域治理已经进入瓶颈，特别是东亚国家之间存在的政治差别、利益冲突等因素也在阻碍一体化的发展进程。东亚区域治理需要尽快协调成员国之间的利益差异与观念差异，提高多边机制的功能与效率，吸取世界其他区域的治理经验，完善自身治理能力的建设。
区域治理既包含于全球治理，是全球治理发展完善的必要阶段，但区域治理也具备一定排外性，可能会阻碍全球治理的发展。现实中某些较为成熟的区域治理已经呈现出封闭性、排外性趋势，这不仅不利于全球治理的发展，也不利于区域治理的发展。全球治理与区域治理应形成良性的互动机制，在协调发展中相互促进，成为国家与区域应对全球化发展进程的有效回应。
上述六个领域在当前全球治理实践中最具代表性，它们都在推广全球治理理念与发展全球治理理论中发挥了不可替代的作用。虽然全球治理势必成为人类社会组织全球合作的主导实践形式，但在当前也不可避免地受到诸多外在因素的制约，其现状还很不理想。第一，全球治理体系中各个国家之间的不平等地位制约全球治理目标的实现。发达国家与发展中国家综合国力上存在的巨大差距使其在全球治理体系中发挥的作用与期望的目标各不相同，造成彼此间的合作更加脆弱，整体治理效果更是大打折扣。第二，美国的霸权护持阻碍全球治理的发展。作为目前世界上唯一的超级大国，任何全球治理的方略都不可能绕开美国。虽然美国主导的霸权确实为世界稳定做出了一定的贡献，但当前其负面影响日渐突出，不断阻碍公正且有效的全球治理规制的形成。第三，现有全球治理规制的低效。全球治理规制目前尚不完善，造成全球化与全球性问题的发展进程明显超过全球治理的进程。同样，现有的全球治理规制也缺乏必要的权威性与合法性，不仅不能为各类治理主体提供行动所需的必要准则，更缺少对“搭便车”行为体施加强制的手段。第四，不仅主权国家之间，非国家治理主体，如全球公民社会和非政府间国际组织也各自拥有不同的地位、利益和价值，彼此间存在的分歧更是复杂交织，严重制约全球治理的进一步发展。第五，全球治理体系还存在管理不善、合法性缺失、协调僵化和民主赤字等问题亟待解决。[68]这些制约因素难以在短期内克服，不仅需要各国学者从理论上深化全球治理研究，更需要国际社会共同推进全球治理实践。