第二节 协商民主制度建设的实践与挑战

协商民主倡导通过平等对话、共同协商促进围绕公共利益的共识达成和公共决策。协商民主更加注重民主的真实性，倾向于更多的参与、更多的表达、更多的理性和更多的共识。作为我国人民民主的重要形式，协商民主体现了当代中国对民主发展道路的探索和创造，以适合中国国情和实际的民主发展路径丰富了人类政治文明建设的多样性。

一 党和国家高度重视社会主义协商民主制度建设

2012年，党的十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”的要求。这是党的代表大会上首次正式提出协商民主的命题。这是我国社会主义民主政治建设的重要内容和组成部分。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从我国协商民主的定位、制度规范和渠道、基本要求和内容等方面，较为系统地勾勒了社会主义协商民主建设的蓝图。2014年，在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会上，习近平总书记围绕“社会主义协商民主”这一主题，提出了一系列新的观点、新的论断和新的阐释。例如，“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”；“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”；“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”；等等。2015年2月9日，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，这是我们党首次以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。该文件立足于当代中国经济社会发展变化的现实，从建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，就加强社会主义协商民主建设作出了总体部署和顶层设计。

二 社会主义协商民主制度建设逐步推进

首先，在中央层面，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》于2015年2月正式印发。该意见在充分吸收学术研究和理论思考的成果，以及各级党政部门协商实践的经验的基础上，围绕协商民主的特定内涵、发展历程、重要意义、指导原则、主要渠道、制度体系与程序以及党的领导等方面，进行了科学系统的阐释。该意见深刻回答了什么是协商民主、为什么要加强协商民主建设、怎样加强协商民主建设等一系列关涉社会主义民主政治发展的重大理论和实践问题，为在新的历史条件下进一步推动我国的政治体制改革、社会主义民主政治建设提供了理论指导和行动纲领。其次，协商民主各个渠道的具体制度安排也相继出台。该意见印发后，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等也相继印发，并作为相关渠道的指导意见付诸实践。“程序合理、环节完整的协商民主体系”的框架逐步形成。

三 协商民主实践体现出广泛、多层、制度化的特征

十八大提出健全社会主义协商民主制度后，我国地方各级党政机关、政协组织、社会领域和基层组织都在积极进行协商民主的探索并取得了显著的进展，协商民主的实践创造与制度建设广泛存在于我国的政治实践之中，从而为社会主义协商民主的提出准备了现实基础。从政治协商、政协协商到立法协商、行政协商，以及社会协商对话、基层协商民主、网络公共论坛等，我国协商民主的实践，从纵向讲，覆盖到中央、地方和基层社区，是一个多层次的协商民主制度实践；从横向上看，协商实践涉及国家政权机关的立法、行政和司法领域，更有党派和人民政协组织，同时也延伸到社会生活领域；从结构上看，协商民主的制度建设涵盖了立法制度、政治协商制度、政党制度、自治制度等，协商民主的制度框架基本形成；从技术上看，协商实践既有利用常态的、规范的制度平台开展的活动，也有利用现代信息技术作为支撑的尝试，如网络论坛等。因此，广泛、多层、制度化既是当代中国协商民主的发展目标，也是其最为基本的特征。

四 协商民主的观念、意识和文化氛围正在逐步形成

首先，人们对协商民主的当代价值有了更深刻的体认。人们普遍认为，协商民主体现了人民民主的本质要求。协商民主有利于巩固党的执政地位，提升执政能力，实现科学执政、民主执政、依法执政；有利于发展和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度；有利于将党的群众路线转化为全面吸纳公民参与民主决策和民主管理的制度体系；有利于充实和巩固基层群众自治制度，使广大人民群众拥有保障自己权利、实现自我管理、维护公共利益的制度基础与实践路径。其次，通过类似立法听证、政治协商、民主恳谈、社区议事、网络论坛等各种不同形式的渠道和平台，广大人民群众在通过投票选举参与政治生活之外，又增加了直接参与政治生活的渠道。在参与过程中，人们能够意识到自身的利益、自身的权利；能够通过广泛的参与，逐步培育公开表达自身利益、认真倾听他人利益诉求的素养；能够促进人们相互尊重、相互理解。另外，党和政府采取什么样的方式了解并有效回应群众的需求、愿望，倾听民众的心声，在相当大的程度上决定着改革的正当性和可持续性。推动党和政府与群众的直接协商对话，既可以了解民情、反映民意，又可以回应需求、化解分歧，形成理性、文明、宽容的政治文化和氛围。

社会主义协商民主制度的不断健全和完善，有助于体现我国社会主义民主政治的特色和优势，有助于拓展公民有序政治参与的渠道，有助于党和国家决策的科学化、民主化。通过健全社会主义协商民主制度来加强党的领导，保障人民的主体地位和推进国家治理体系和治理能力现代化，既要看到已经取得的成就，也要客观分析协商民主建设过程中面临的挑战。

1.关于协商民主制度建设的认识还需要进一步统一

围绕社会主义协商民主制度建设，在总体要求、基本原则、重要价值等方面，人们没有太大的异议，基本上具有广泛的一致性。但是，在具体的领域、环节等方面还有认识分歧。例如，（1）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求各级党委、各个渠道都要出台具体的落实中央文件精神的实施细则，或者指导性的意见。但是，到目前为止，各个渠道的实施意见还没有完全推出，还有些地方未按照《关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求明确提出加强制度建设。这说明在如何推动协商民主制度实践方面，各地方、各方面还有认识上的分歧。（2）在具体环节、具体领域也存在没有达成共识的现象。例如，就人民政协的协商民主来讲，存在如何将协商民主贯穿政协履职全过程、政协如何更好发挥作为专门协商机构的作用等问题；还存在人民代表大会制度如何用好协商民主的问题等。这些方面都还存在不同认识，尚未形成共识。（3）对协商民主的地位和作用缺乏应有的认识，对协商民主的重视不够，开展协商的积极性不高，有时想到就协商，想不到就不协商，应该协商的不协商，随意性比较大。在一定程度上，协商形式大于内容、程序大于实质，征求意见和情况通报多于真正的协商讨论，等等。（4）协商民主的观念、意识还需要进一步转变，协商民主文化也需要大力普及。虽然中央多次强调协商民主建设，但是，还有许多人观念没有转变，认为协商只是形式上的、做样子的，发挥不了实际作用；有些人意识淡漠，甚至故意忽视协商在实际工作中的作用；协商的文化氛围还未形成。协商民主的观念究竟是公务员更需要，还是社会大众更需要，是个值得研究的问题。

2.对社会主义协商民主理论还需要进行深入研究

建设社会主义协商民主制度，需要有系统的、深入的理论成果作为基础。学理上阐释深刻、理论上解释清楚，制度设计就会更为科学、理性和规范。我国的社会主义协商民主理论研究，取得了一些成果，也可以说基本完成了第一阶段的研究任务，就是初步普及了协商民主的知识、明确了协商民主制度建设对于中国民主政治发展的意义。但是，将协商民主理论上升到中国特色社会主义理论创新成果、中国社会主义民主政治发展道路的重要组成部分、政治体制改革的重要组成部分等这样的高度，在协商民主的理论特性、本质要求、逻辑结构、基本原理等方面，还需要进行更为深入的研究。另外，在协商民主的渠道方面，需不需要提出第八种协商方式，即网络协商民主，也需要进一步探讨。

3.社会主义协商民主制度建设需要更加规范和合理

协商民主制度建设要实现“广泛、多层、制度化”的目标，但制度实践需要有总体性的建设要求，以及明确的制度保障。这就需要解决如下几个方面的问题。（1）如何解决与已有的制度体系相衔接而不是另搞一套的问题。这一问题不解决，就会弱化既有的党内法规制度体系、宪法法律制度体系，动摇既有制度的权威性。例如，怎样在既有的制度规范中嵌入协商环节，如立法过程中开展协商；怎样利用既有制度平台推进协商民主实践，如通过村民代表会议开展协商等。（2）如何确保协商民主制度实践在法治的轨道上运转的问题。一方面，要解决现有七大渠道的协商法治化问题；另一方面，可能还需要考虑与党内法规的关系。例如，有关协商民主立法还不够健全，缺乏相应的法律法规保障；有些协商民主活动缺乏健全的、稳定的制度保障，缺少具有可操作性的程序规定；有的制度落实力度不够，以领导的喜恶确定协商形式、取舍协商内容，选择性、随意性较大等。（3）具体的协商民主操作程序设计已经有一些成果，但如果按照普遍性、传播性、普及性的要求，这些成果还不够。一些具体的制度机制过于笼统、过于宽泛，缺乏必要的程序和步骤，不便于操作。

在我国社会主义初级阶段，随着世情、国情、党情的深刻变化，我国的民主政治建设也面临着诸多复杂的因素。推进民主政治建设，既存在许多有利条件和基础，也面临不少困难和风险。如果看不到民主建设的重要性，思想僵化，以各种理由拒绝或者拖延民主建设，会使党丧失创新活力；同时，如果不顾客观现实，缺乏踏实的基础工作、稳步的制度实践，也是值得警惕的。只有稳步循序发展民主，才能够探索和发展出适合中国自身实际的民主发展道路。