第10章 要先研究各州历史，之后才能探讨联邦政府（3）

美国的行政分权的政治效果

“集权”这个词，人们现在经常使用，可是通常来说，还没人明确地定义它。

其中有性质截然不同的两种集权，必须将它们区分明白。

有些事和全国各地都休戚相关，比如，国家性法律的制定、本国与别国的关系问题。有些事只存在于国内的某个地区，例如地方的建设工作。

把第一类事项的指挥权交给一个地方或者一个人，这种行为我称之为政府集权；以相同的手法将第二类事项的指挥官聚拢到一处的行为，我称之为行政集权。

这两种集权在一些地方界限模糊，不过从整体上对它们各自负责的区域进行观察时，二者就容易分辨了。

政府集权如果和行政集权携手，它明显将拥有无尽的权力。如此，它就会让人形成长时间的、绝对不敢袒露自己意愿的习惯，不是在某个问题上或者在某个时间段顺服，而是在每个问题、每天驯服的习惯。所以，它既能以自己的权力压制民众，还能用人民的习惯控制民众。它先让民众彼此隔离开来，之后一个个对付，让他们变成顺民。

在我看来，这两种集权虽然彼此支援，相互吸引，却没什么不能分离的。

法国在路易十四时期出现了最强势的政府集权，人们甚至相信：除了他，没人能制定国家的法律，对这些法律进行解释，随心所欲地在外国面前做法国的代表。他说“朕就是国家”，并且他始终有理可讲。不过路易十四掌权时期，行政集权的程度却远比不上今天。

当代英国政府的权力也非常大，政府集权已经走到它能够抵达的最高峰：国家如同一个独自行动的人，它可以随心所欲地激励民众，把自己的所有权力收拢、施加到它想要投入的所有地方。

英国虽然在五十多年前就达成了此种伟业，却并未推行行政集权。而我自己，我坚信，一个没有强悍的政府集权的国家，是无法存活的，特别是无法繁荣昌盛。

不过，在我看来，行政集权会持续磨灭人民的公民观念，所以它只会让治下的民众消沉落寞。

在某些时期和某些地方，行政集权的确有机会凝结国家所有能够集结的力量，可是却会危及这些力量的重新出现。它或许能带来胜利，却会折了政权的命。所以它或许会极大地帮助某人得到昙花一现的伟大，可对一个民族长时间的兴盛却无能为力。

值得一提的是，人们在说某个国家没有成绩是因为它不曾推进集权时，他们通常指的是自己并未切实弄懂的政府集权。有人再三声明，德意志帝国从未让自己的力量获得一切有机会具备的好处。我觉得这个说法是对的。可原因是什么？

因为国家的力量从未集中过，因为国家从没让所有的民众都遵从全国性法律，因为这个大整体里的若干独立的环节始终有权或者有机会拍开国家最高政府的代表的手，就算关系到所有公民的权益的时候，也没什么不同；换言之，是因为它没有政府集权。这句话用在中世纪也是合适的。所以，中世纪的封建社会有各种磨难；除了行政权，指挥权也掌握在很多人手里，并被分成若干块。政府集权的完全不存在，使得那时欧洲的各个国家难以活力四射地朝任意一个目的地前进。

美国没有行政集权，那里也几乎见不到等级制度的迹象，这点我们已经说过了。美国的地方分权已经到了这种程度：在我看来，不仅仅是让所有欧洲国家感到不满，而是让它们感到难以忍受；而且在美国境内，此种分权也带来了某些恶果。可美国的政府集权的程度也非常高，欧洲之前的任何一个君主国的集权程度，都比不上美国，这点很容易就能证明。各州不但立法部门只有一个，连能够为该州带来政治生活的政治机构也只有一个；与此同时，为防它们试图超出自己的行政权力干预政府工作，通常不允许若干县的议会一起行动。美国不存在能够和各州立法部门对抗的力量。无论是特权，还是地方豁免权，或者是个人影响都无法遏制它的前行，就连理性的权威也不能，因为它是多数的代言人，多数又自觉自己是理性仅有的喉舌。所以，它可以随心所欲，唯一可以约束它行动的就是它的意愿。站在它那边，被它控制着的，是负责通过武力让不满分子不得不屈服的行政权的代言人。

只有政府工作的一些具体内容上有些缺憾。

在美国，各个共和州并没有用来压制少数的常规部队，不过直到今天，少数也没壮大到能够挑起战争，让州觉得非建一支部队不可的程度。州往往借助乡镇或者县的官员与民众来往。例如，新英格兰统计税赋金额的是乡镇的财产估价员，征收税赋的是乡镇税务员，将征收税额交付州库的是乡镇司库，对税务争端进行审讯的是一般法院。用此种方法征税，不仅慢，也不方便，总会危及需要大笔款项的政府工作。通常来说，一切和政府生存密切相关的事宜，委任者都应该是政府本身，而被委任者都应该是能够随时罢免的工作效率极高的官员。可是，通常来说，如美国一般构建而成的中央政府却能按照需要，使用较为有效的较为强劲的行动措施。

所以，人们总是挂在嘴上的那种情况——新大陆的各共和国将会因为美国没推行中央集权而自取灭亡，并不会发生。美国诸州的政府集权的程度不是低，是太高了。之后，我会证明这点。如法国国民公会一般，各级立法会议没有一天不在剥夺政府的各种权力，试图抓住所有的权力。因为完全不受制约，它总是表现得盲目又短浅。这就是它的要害。所以，如果有一天它覆灭了，那么原因不是它懦弱无力，而是它自己的力量。

在美国，行政分权引发了若干不同的结果。

我认为美国人几乎将行政彻底从政府中剥离出来了；要知道，就算是为了那些重要性稍差的事情，也得有个全国一致的体制[108]，可他们在这件事上似乎脱轨而出，没了常识。

既然州没向辖区内诸行政区划派驻的行政官员限定职务，那么，统一的惩处体系就无法建立，进而就基本想不到要制定全州共同的治安管理条例。可是，明显应该颁布此种条例。在美国，欧洲人始终找不到此种条例。开始欧洲人会因为这种外在的无序觉得美国社会处于纯粹的无政府状态中，等他们进一步挖掘事物的内在之后，就会发现，之前的看法是错的。

因为缺少针对它们的全州性行政机构，有些事虽然事关全州也无法一起推进。让选举出的任期固定的乡镇官员或者县级官员来处理这些事，最后要么毫无结果，要么无法长久。

欧洲的集权主义的拥趸们坚信，既然地方政府不会处理地方行政。那么，相比于由它处理，由中央政府处理更合适。

这种论调或许是对的，但前提是中央政府懂，地方政府不懂；前者踊跃，后者消极；前者习惯于指挥，而后者习惯于顺从。我们甚至有这种看法，中央集权的程度越高，这种两极化的进程就越快，也就是一边的权力能力越来越强，一边的却越来越小。可是，我认为美国是不会出现这种情况的，因为美国人有知识，看重自己的利益，也有为自身利益考虑的习惯。

我反倒坚信，政府的权力在此种情形下永远不会比公民集体的力量能够创造的社会福利大。

我知道，想在一定的情形下，找出办法将一个酣睡的民族唤醒，让他们拥有他们不具备的知识和冲劲儿，难度很大；想让大家明白他们应该努力工作，很有难度，这我也清楚；相比于修建公众住宅，他们更愿意学习皇室礼仪的细枝末节。

可是，我也相信，对于下级部门的自由竞争，中央的行政机关若是专注于彻底取而代之，那么，它就算没害了自己，也会害了别人。中央政府就算再睿智干练，也无法洞若观火，只靠自己就掌握一个庞大国家生活中的所有细枝末节。这种工作超出了人力所及的范围，它是做不到的。它如果想凭借一己之力创造大量发条，并且让它们同时开动，最后，不是错漏百出，就是白费力气。

中央集权确实易于促进大家维持明面上的动作一致。人们因为崇敬中央集权，才有了这种一致，这不假，可是就像信徒跪拜神像却不记得神像是哪位神祇一般，大家并不清楚这种集权的目的。最后，中央集权轻而易举地为国家的日常工作披上了井然有序的外衣，制定了详细的国家公共安全条例细则，及时扫平小型动乱，对轻微罪行予以处罚，让社会处于虽未切实发展但也不会明显后退的当前的状态中，让整个社会都一直处在官员们口中的好秩序和社会稳定的那种不清醒的故步自封的状态中[109]。一言以蔽之，中央集权擅长守旧，却不擅长革新。它一旦促使社会发生重大变动，或者社会疾速发展，就会无力控制。在这架巨型机器的种种举措需要民众携手时，它的缺陷会当即显现出来，马上就会黔驴技穷。

中央集权的政府有时逼不得已，也会向民众求助，可它却是这样与自己的民众说的：“你们只能依照我的想法做，做多做少要看我的意思，还要和我想的一模一样。你们别想统御全局，只去做细枝末节就行了。你们工作时要两耳不闻窗外事，想评判我的行为，就看日后的结果吧。”有这种前提，谁会想去帮它？人们想自由行动，也甘愿为个人的行动负责。所以，相比于茫然无知地奔赴他们并不清楚的地方，他们更愿意待在原地。

我承认，在我看来，美国应该有引导我们所有法国人日常生活的那种一致的制度。

偶尔能见到一些真实的例子，证明社会漠视民众，不重视民众。偶尔能见到些瑕疵，看上去和周边的文明格格不入。

和别的国家没什么不同，美国人有时也会因为短暂的激情和忽来的兴致去做事，所以有些事项虽然有益，应该持续关注、严密推进，却无疾而终。

美国那种繁杂的乡镇行政体系，欧洲人难以使用，因为找一个近乎能扛起所有事项的官员去做事是欧洲人的习惯。通常可以这么看，美国并不关注那些能让人获得闲适和稳定生活的公共安全细则；可社会对人的重要职责，美国和别的国家没什么不同，也是一应俱全的。美国诸州所用权力百倍于欧洲，虽然它没欧洲的条分缕析，便于教育引导。

这个国家的人民最后在社会福利上的成就，比世上任何一个国家的人民的都大。据我所知，没有一个民族建立的学校这么多、这么有效果，修建的教堂这么符合民众的需要，铺设的乡村公路养护得这么完善。所以，去美国探寻外在的一致和长久并不合适，对细节的周密布置和对行政程度的完备规定才是应该去探寻的[110]；在那里，我们见到的权力机构，虽然稍显粗糙，却盈溢着强劲的力量，看到的生活画卷，虽然突发事件不断，却生机勃勃，积极进取。

若是问我怎么看，我的看法是，在美国，从当地选拔官员来管理乡镇和县城，不如让乡镇和县远离管理自己的权力，让它远离被它看作敌人的中央政权的管理。要是让我评判，我的看法是，美国全国的行政若是把控在一个人手里，美国会被管理得更加稳定，美国的社会资源也会得到更加妥善、合理的运用。地方分权确实让美国人得到了政治利益，可我还是觉得该用相反的体制。

一个常规政府，如果成了我的自由和性命的独裁者，控制着整个社会的活动和生活。假使它低迷消沉，它身边所有事物就得低迷消沉；它沉睡，它身边所有事物也得沉睡；它消亡，它身边的所有事物都得消亡。那么就算它会时常关注我的娱乐不被干预；扫清我前行路上的所有危险，让我不用为之烦心，这个为我摆平生活中所有小难题的政府对我也是毫无益处的。

某些欧洲国家的民众觉得自己是外来的，对当地的命途漠不关心。他们不存在于发生在国内的某些重大变革中，不仅如此，连变化发生的过程都不太清楚，仅仅知道有变化发生，或者偶然从别人口中听说发生了某事。甚至连发生在本村的事，街区的治安、教堂牧师的环境，他们都不在意。所有这些事，在他们看来，都和自己无关，该由强有力的第三者——也就是他们口中的政府管。

对于手中的资产，他们只将自己当作享有用益权的人，别说霸占这些资产，他们甚至没有一星半点儿的更进一步的想法。他们不在意自己，这种心态居然发展到自己或者孩子的安危都无法保障，还不肯自己解决险情，只是无所作为地等着国家救助的程度。并且这种人虽然愿意毫无保留地放弃个人意愿，但这绝对不表示他们比别人更驯服。他们可以任由一个小小的军官肆意摆弄，毫不反抗，可当大军撤离，他们却如打败了敌军般嚣张地违法乱纪。所以他们总是在奴性和肆意间左摇右摆。

一个国家要是走到了这一步，公共道德的源泉必定已经干涸。虽然还有百姓，但公民却没了，所以除非革新法律和民情，不然必定覆灭。

在我看来，这种国家正等着别国的侵占。除非它周边的国家和它差不多，或者还比不上它，否则世界的舞台上肯定已经没了它的踪迹。它有种无法界定的爱国的本性，或者没头没脑地骄傲于往日声名，或者依稀记得昔日荣耀，然而这些东西其实毫无用处，只不过能让它在遇到侵犯时生出些自保的激情。

一些对于某个国家来说是外来人口的民族，为了保护这个国家而做出了巨大的牺牲，如果你想以此来证明他们爱国，并不能成立。因为经过进一步探查，你将发现宗教近乎是那时他们这么做的最重要的原因。他们将国家的永续、荣耀和繁荣视为崇高的教义，他们是圣城的公民，而捍卫国家就是捍卫圣城。

从不参与管理社会事宜的土耳其人，在相信苏丹们的获胜代表穆罕默德教获胜时，就会接手某些艰巨的使命。这个宗教如今正在衰败之中，在他们那儿只剩下专制制度尚未消亡，他们自己也在败落。

孟德斯鸠[111]相信专制制度有着特别的力量，还说这种荣耀源于它自己，可在我看来，它配不上这种荣耀。凭借一己之力完成所有工作的专制制度势必无法长久。让专制政府长久兴旺的并不是恐吓的力量而是宗教，这点你只要认真观察就能发现。

在人们中间切实强悍的力量只有民心的自由结合，除此之外，无论你如何寻觅都再找不到别的。不仅如此，世上能让所有公民长时间地朝一个目标迈进的事物，也只有爱国主义或者宗教。

已经沉寂的信仰，是无法靠法律再次燃烧的，可民众会因为法律而关注祖国的命运。法律能将民众心里迷蒙的爱国天性唤醒，并加以引导，当这种天性和观念、激情、生活习惯融合到一起，就会变成一种主动、长久的情感。人虽然消亡得非常迅速，可国家并不会，所以说尝试唤醒此种天性已经晚了这种话，绝对是错的。生于一个国家的每一代都是即将参与立法工作的新生命。

美国最让我敬佩的是地方分权的政治成就，而非此种分权的行政成就。国家的存在感在美国是无处不在的。从各个村落到整个美国，无人不在关注着国家。

民众如同关注切身利益一般关注国家的各项权益。他们为国家的荣誉感到骄傲，炫耀国家取得的成绩，坚信自己能为国家的发展出力，觉得国家繁荣，自身也会兴旺，并且为自己得益于国家昌盛而感到欣慰。他们对国家的爱，和对家庭的爱差不多，并且他们会因为某种私心而关注州。

在欧洲人眼里，公务人员通常代表的是政权，可在美国人眼里，公务人员做事是对公民权利的运用。所以在美国，人可以说是在遵从公理或者法律，而非听命于人。

他们对自己的看法通常稍显浮夸，但一般都是积极的。他们对自己的能量深信不疑，觉得它攻无不克。如果有个人想在与社会公益直接相关的事情上有所作为，他不会找政府帮忙。他袒露过自己的计划之后，就会独自推进或者找别的个人的力量帮忙，为了它而排除万难。通常来说，它的成果比不上有政府帮忙的时候，这是一定的。可是如果把目光放长远，所有个人事业整体的成果远比政府可能会带来的成果大。

人们不会因为行政部门而生出羡慕或者憎恶的情感，因为它只负责民事问题；可是它能够采取的措施不多，所以大家觉得不能将种种事宜都交给它来办。

所以，行政部门在行权时，不会如欧洲那般出力的只有自己。由于民众的代表会有所作为，所以用不着担心公民不肯履行责任。恰恰相反，所有人都会帮助、声援和力挺行政部门。

集权程度最高、最强有力的行政部门也无法做到的事，通常可以通过个人拼搏和社会力量携手来完成。

上面说的所有的事，我能列出很多实例予以证明，可是我宁可只列举一件事——一件我最了解的事来证明。

美国政府具备的探查罪行、追缉犯人的措施非常少。

美国没有行政内勤民警，也不知道护照是什么。美国的司法警察比法国的差；检察官非常少，通常主动起诉罪犯的人，也不是他们；他们审理罪犯的速度极快，并且只是口头审讯。不过如果我所料不错，美国会是遗漏罪犯最少的国家。之所以如此，是因为提供犯罪证据和追缉罪犯，在所有人眼中，都是和自己休戚相关的事。

在美国旅行的时候，我曾经亲眼见到一个出现大案的县，那里的居民主动建了一个委员会，以便追缉罪犯，并将其送往法院惩处。

欧洲的罪犯如果在逃匿中被官员抓住，只能怪他运气不好，在这场争斗中，民众不过是局外人；可在美国人眼中，罪犯是站在人类的对立面的，人人喊打。

在我看来，地方分权体制对所有国家都有好处，不过对其需求最为紧迫的，是民主的社会。

想在贵族体制内永葆自由，就必须维持一定的秩序。统治阶层尤其关注秩序，因为动乱对他们的影响更大。也可以这么说，贵族体制内的百姓之所以能让专制的压榨不过度，是因为民众通常可以为了随时对抗暴君而建立起自己的力量。

只有存在着地方分权体制的民主制度，才有抵御此种灾祸的保证。

民众连如何在小事中运用民主都不会，又怎么知道如何将民主用于大事中？一个国家，所有人都虚软弱小、没有权利，并且未被任何一致的利益联结，在这样的国家里，如何抵挡暴政？所以慢慢推进地方自由，是担心人民叛乱的人和忧心于政府霸权的人的共同心愿。

我也相信，最有被行政集权所约束的国家，就是社会环境民主的国家。

有很多原因会造成此种结果，不过最重要的原因是：

此种国家总是有这种趋向——政府的所有权力都朝着直接代表人民的仅有的权力部门聚集，除了人民，再无其他，可这个人民仅仅是群绝对平等的个人。

然而，这个权力部门若是有了政府的所有特点，它轻易会生出插手行政工作的具体内容的想法，时间一长，它总会找到这样的机会。这种情况我们在法国已经亲眼所见了。

自由和专制是法国大革命期间出现的两个截然相反的趋向，应该分辨清楚。

在古代的君主制中，法律只有国王能定。可是到了君主专制时期，支离破碎的地方分权体制的一些痕迹虽然不够清楚，却还是能看见的。

此种地方分权体制原本就差异巨大、错漏百出，往往看上去让人啼笑皆非。可有时这种体制在贵族制度中居然成了压制的手段。

法国大革命在同一时间表示，无论是君主制，还是地方分权制，它都不赞成。它是非不分，凡是之前存在的，全都不喜欢，不管是专制权力，还是能够压制此种保证的举措。就这场革命自身而言，既具有共和主义属性，又有中央集权趋势。

专制权力的朋友能够安心援引的最佳实例，就是法国大革命的这种双面性。当你发现他们在捍卫行政集权，你无法说他们在为专制体制服务，因为他们会说，自己在捍卫大革命的一个首要成就。如此一来，人民的权利，人民和敌人——开诚布公崇尚自由的人和藏匿在暗处的暴政的奴仆——就都能享用得到了。

我去过两个自由制度非常完善的国家，询问过这两个国家的政治党派——他们都争着掌握该国大权——的看法。

我发现，美国有人私下筹谋损害国内的民主体制，英国有人高调宣扬废除贵族体制。可这两个国家的所有的人都相信地方自由这件事是非常有益的。

我发现这两个国家的人将国家的缺陷找了很多理由，可全都不包括地方自由。

对于自己国家为何兴旺、强盛，公民告诉我的理由有很多，可是在他们列举优势时，却将地方自由放在了第一位。

我发觉，他们虽然有着截然不同的宗教教义和政治理念，可在这件事上——这是仅有的他们每天都会看到，所以能得出正确结论的事实——却有相同的看法。我的这一发现，应该没错吧？

除非地方自治体系不完善或者完全不曾采用此种制度，否则没有哪个国家会拒绝承认这种制度的好处。换句话，就是斥责这个制度的人，肯定不了解这个制度。