综合治理开发清江流域，大力促进 我省武陵山试验区建设*注14
推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区(简称武陵山试验区)建设，是省委省政府为推动我省区域经济协调发展而作出的一项重大战略部署。武陵山试验区主要包括恩施土家族苗族自治州和宜昌市下辖的长阳、五峰两个自治县，面积2.95万km2，人口465万。这一区域划分基本与清江流域的涵盖范围重叠(武陵山试验区不包括宜都市，清江流域不包括来凤县，其余范围均同)。清江流域构成一个统一的自然地理经济发展单元,是武陵山试验区的天然生态主轴区域。因此，有必要将综合治理开发清江流域，作为我省区域经济发展战略的重要组成部分，作为武陵山试验区建设的重要抓手。
一、清江流域基本情况
清江是三峡坝址以下长江的第一条支流，是我省最大的内河。清江发源于湖北省利川市齐岳山，流经利川、咸丰、恩施、宣恩、建始、巴东、鹤峰、五峰、长阳、宜都10个县市，干流全长423km。据统计，截至2005年底，清江流域有人口289.40万，其中城镇人口仅占总人口的16%，少数民族人口约占总人口的30%；土地面积17 322km2，其中耕地面积约1 844km2，占土地总面积的10.6%。清江流域为鄂西典型的老、少、边、穷山区，除宜都市外各县均为国家级贫困县。经济比较落后，以农业生产为主，工业不发达，只有一些地方经办的轻工业和建材业。2005年流域内国内生产总值为197.86亿元。流域涉及地市州(全部)的有关经济指标见附表1。清江流域基础设施落后，总体教育文化水平较低。区内资源丰富，但除水电外的其他资源尚未得到综合高效开发。
1.水能资源
清江水系水资源丰富且较集中，全部河流理论蕴藏量2 690.9MW，约占湖北全省中小河流合计的1/3，干支流各占一半，是水能开发利用的重点。技术可开发量(0.5MW及以上)211处，装机4 235.7MW，多年平均发电量123.9亿kW·h；经济可开发量200处，装机4 158.0MW；多年平均发电量121.4亿kW·h；已开发110处，装机3 605MW，多年平均发电量100亿kW·h。
2.矿产资源
清江流域矿藏资源丰富，已探明的金属或非金属矿80余种。铁矿为国内储量最多的地区之一，已探明矿床产地30处，保有储量达15.35亿t，占湖北全省总储量的68.5%；磷矿储量居全国前列，鹤峰县白果坪，为我国的十大磷矿之一，储量达11.7亿t；恩施州享有“世界硒都”的美誉，硒储量居世界第一位；其他如锰、铝、锌、汞及重晶石等，亦有一定的储量。建始县的黄铁矿、长阳县的铅锌矿和汞矿等，都有开采的价值。
3.生物资源
清江流域气候温和、雨量充沛、树种繁多，林地面积9 333km2，储量约1 900万m3，居湖北省第二位，主要有马尾松、杉木、麻粟等40多种林木。利川小河水杉林是世界上稀有的古代孑遗植物。稀有珍贵树种有水杉、琪桐、银杏、黄杉、金钱松以及巴东的木连等十余种。流域内还是湖北省茶叶、烟叶、药材的集中产区之一。其中“宜红茶”、白肋烟及莼菜、薇菜、蕨菜、山野菜等特色资源蜚声海内外。全流域拥有中药材品种约1 900种，黄连、当归、天麻、板参等畅销国内外市场，利川县是全国黄连的重要产区之一。清江流域还盛产柑橘、生漆等。
4.旅游资源
清江流域特殊的地理区位、得天独厚的自然景观、古朴奇异的民族文化，造就了独特的旅游资源，素有“八百里清江、八百里画廊”之美誉。地质地貌景观、水体景观、生物景观、气象气候景观、民俗文化景观及历史人文景观遍布流域各地，其中著名的有：恩施大峡谷、亚洲第一洞——腾龙洞、原始森林坪坝营、世界第一奥陶纪石林——梭布垭石林、巴人发祥地——武落钟离山、土司皇城遗址等。
二、水能资源成功开发为清江流域经济 社会发展奠定了基础
迄今为止的清江开发，主要集中在水能资源开发。从20世纪50年代就开始规划、论证，在历届省委省政府的正确领导下，以1987年清江隔河岩工程开工为标志而正式启动清江水电开发。经过20余年的努力，到2008年8月水布垭电站最后一台机组投产发电，清江干流水电梯级开发的宏伟蓝图基本实现。清江干流水布垭、隔河岩、高坝洲三大梯级电站总装机332万kW，设计年发电量80亿kW·h，加上清江支流总装机达145万kW的中小电站，清江流域已成为华中电网最重要的调峰调频电源点。
清江流域水电开发为区域乃至湖北全省经济社会发展起到了极大的推动作用，主要表现在四个方面的巨大效益。
一是发电效益。截至2010年12月，清江梯级电站已累计发电616亿度，源源不断输送的清洁能源，为缓解湖北乃至华中地区电力紧张、保证地方经济发展发挥了重要作用；梯级电站累计创造发电收入209亿元(含增值税)，创利税36亿元。更为重要的是，清江梯级电站凭借着优越的调峰调频性能，承担了华中电网12%~16%的调峰频任务，为电网安全稳定运行作出了突出贡献。
二是防洪效益。清江属山溪性河流，在汛期河水暴涨暴落，是长江洪水重要来源。隔河岩水库预留5亿m3防洪库容，从根本上消除了清江中下游洪涝灾害，同时承担了为长江错峰的任务。在1998年长江抗洪中，隔河岩大坝为避免荆江灾难性分洪“在关键时刻发挥了关键作用”。水布垭电站建成，清江梯级水库10亿m3防洪库容的联合调度，进一步提高了清江削峰、错峰能力，为确保长江安澜发挥了巨大作用。
三是生态效益。清江三大梯级电站可替代火电装机400万kW，每年可节约原煤750万t，减少排放1 120万t二氧化碳、12万t二氧化硫和大量的废水废渣，对减轻环境污染和酸雨危害起到了巨大作用；梯级水库库区众多的库湾成为人工湿地，为湿地动植物提供了有利的生存条件，增加了多种适合湿地环境的动植物物种，提高了局部区域的生物多样性价值。
四是协同效益。清江梯级电站运营为地方政府提供了可靠的财税保障，直接带动地方经济发展。水布垭电站每年缴纳地方的增值税约为2.18亿元，相当于恩施州财政收入的10%左右。隔河岩电站投产后，长阳县财政收入由24年前的900万元，增加到现在的2亿多元。成功实施开发性移民和环境整治，使沿江有关县市的道路交通、电力通信、市政建设等基础设施条件有了明显改善。清江三大水库蓄水，形成了江、河、湖、岛、山、林、坝神奇组合的水环境景观系统，带动了清江旅游的发展。清江流域被列为国家级森林公园和湖北省重点旅游度假区，成为省内旅游热线，每年仅隔河岩库区的旅游收入就超过1亿元。
三、将清江流域综合治理开发作为我省区域 经济发展战略的重要组成部分
清江水电开发基本完成，但清江流域的综合开发远未完成，尤其是水土流失、地质灾害、水环境等问题正在逐步凸显。长期以来，由于受历史、区位、交通等多种因素制约，清江流域资源开发程度还比较低，使得区域经济社会发展始终在低位运行。要加快武陵山试验区建设，就必须加快清江流域综合治理开发，充分发挥流域的比较优势和综合潜力，在确保生态安全的基础上实现区域经济社会快速发展。
1.综合治理开发清江流域是完善我省区域经济发展战略的客观需要
近年来，湖北省委、省政府为推进全省经济社会协调发展，先后提出了“两圈一带”战略，以及“一主两副”、大别山和武陵山两个试验区建设，湖北的区域发展由“重点突破”逐步向“多点支撑、协调发展”转变。清江流域作为我省武陵山试验区的中轴，连接着鄂西圈的核心城市宜昌市和恩施州，是区域发展战略的叠加区。同时，清江作为长江重要支流，流域全境均在我省境内，综合高效开发清江流域、推动流域经济社会又好又快发展也是湖北长江经济带新一轮开放开发的题中应有之义。我省已制定汉江流域发展规划，但尚未重视清江流域综合发展。因此，综合治理开发清江流域，是对全省“两圈一带”战略的重要补充，是武陵山试验区建设的战略抓手，关系到全省区域经济的合理布局和协调发展。
2.综合治理开发清江流域是推进武陵山试验区建设的现实选择
清江流域是武陵山试验区的大动脉、旅游走廊、生态生命线。推进武陵山试验区建设，必须牢牢扭住试验区内清江流域以水能资源为核心的各种自然、文化资源富集，除水电外的其他资源开发尚处于起步阶段这一现实发挥优势，综合施策，努力把资源优势转化成区域经济发展的优势。与此同时，深刻认识生态是武陵山试验区的最大财富和最大资源，而清江流域是武陵山试验区的生态生命线，务必综合治理、充分保护。现在，清江流域水能资源的成功开发已经为流域其他资源的开发奠定了坚实基础、积累了宝贵经验，为充分释放流域资源利用潜力开启了大门。
3.综合治理开发清江流域是区域经济社会发展的内在要求
流域是天然的经济社会发展单元，具有统一的自然属性、社会属性和文化属性。以清江流域为整体对象推进区域经济社会发展符合一般客观规律，有利于辩证处理好具有内在有机联系的上下游、左右岸、水资源各种功能、山水人等各类关系。试验区内南面是武陵山的支脉向北延伸到来凤、咸丰、宣恩、鹤峰、五峰，北有巫山山脉穿插于恩施、建始、巴东，而清江又从西向东横亘其中，使得试验区内山高坡陡、河谷深切、交通不便，成了湖北经济发展的“短板”。因此，试验区的建设是湖北尽早实现全面小康社会建设目标的必由之路，而清江流域的区域发展内在一致性要求其作为相对统一的单元整体推动发展，从而为武陵山试验区建设破题。
4.综合治理开发清江流域可为全国流域经济社会发展提供示范
我国的流域开发，目前均将主要力量放在水电开发上，顺带考虑供水、灌溉、防洪等功能。如何充分发挥流域综合功能、实现流域经济社会协调发展，在我国是一个迫切需要解决的问题。近期国务院开展的三峡后续工作，实际上也是对此的探索。美国按照“防洪、疏通航道、发电、控制侵蚀、绿化，促进和鼓励使用化肥等发展经济”这样一种指导思想，对田纳西流域进行了统一规划和多目标综合开发转化，使流域开发与管理、水土保持、工业布局、农业发展、城镇建设、区域综合开发等融为一体，把水患连年、贫穷落后的田纳西河流域变成了一个环境优美、工农业发达的地区。田纳西被誉为“世界河流综合开发的经典之作”，整个开发过程重点突出、层次分明，整体性和系统性较为明显。清江水电开发已为全国创造了范例，流域开发治理也可借鉴美国田纳西开发经验，对流域的防洪、灌溉、发电、航运、工农业生产、岸线开发、城镇建设和旅游开发进行统筹规划、综合利用，通过工程建设和非工程措施，增加清江流域水资源承载能力，打造具有时代内涵的中国式“田纳西工程”，为全国大江大河流域发展提供范例。
四、科学实施清江流域综合治理开发
建设武陵山试验区，要按照科学发展观要求，提升对清江流域生态重要性和脆弱性的认识，转变开发理念实施流域综合治理开发，采取统筹兼顾的办法，从单纯的水电开发向综合产业开发转变，从单纯的开发向保护与流域综合治理转变，从单纯的经济开发向经济社会文化全面开发转变。
统筹流域基础设施建设。交通方面，以构建快速便捷立体的现代交通运输网络为目标，提高流域通达通畅能力。在重点推进“六高五铁两港”(沪蓉高速巴东段，恩来、恩黔、利万、恩奉及五峰至来凤高速，鹤峰至来凤段6条高速公路;渝利、黔张、郑渝、恩黔、安恩5条铁路;巴东港和恩施航空港)建设的同时，规划建设清江沿江高速公路，增架必要的跨江桥梁；将石板溪、纸厂湾等清江航运枢纽建设提上议事日程，提高清江航道通航能力，以清江恩施组合港为重点，建成清江沿线旅游、综合码头，使恩施至宜都河口全程达到通航300t级船舶、Ⅴ级航道尺度。水利电力方面，加快构建以沿清江城区堤防和护岸为基础，以干流水布垭、隔河岩、高坝洲等水库蓄洪为骨干，由支流中小型水库相配合和河道整治等工程措施及非工程措施构成的总体防洪体系；加快清江流域姚家坪等电站的建设(见附表2)，使全流域电站更好地协同发挥发电、防洪、灌溉等综合效益，提高恩施、利川等重点城市防洪标准。优化区域电网结构，改善流域城乡用电条件；充分利用流域水库群，系统规划流域农田灌溉、工业生产及居民生活用水设施建设。
统筹流域城镇化布局。目前，试验区的城镇化率约为30.5%，远低于全国(47.5%)和全省(47%)平均水平，必须通过大力推进流域城镇化建设，实现城乡和谐发展。根据流域的实际情况，因势利导、统筹规划、合理布局，按照土地集约、产业集合、人口集中的原则，规划好流域沿线城市、集镇及干流水库库周交通建设，适当扩大城市空间，提升城市服务功能，有序承接人口转移，以中心城市影响带动全流域城镇加快发展。形成以恩施州城区、宜都市为中心，利川市、来凤县为副中心，辐射带动县城区、乡镇集镇、中心村镇发展的城镇体系。
统筹流域产业布局。流域各县市在产业布局上既要充分考虑自身优势，又要全流域一盘棋，实行错位式发展，避免由于产业趋同而带来的重复建设和浪费。各市县要发挥比较优势，坚持产业布局与区域功能相结合、产业发展与城镇建设相协调，积极探索产业分工协作和加强产业集聚的有较途径，从培育和发展山地型生态农业、特色资源加工业、民俗风情旅游业和区域商贸物流业等特色产业出发，重点建设一批特色产业基地和产业园区，形成对区域经济具有主导性、支撑性和基础性影响的产业集群，提高区域核心竞争力。在产业分类布局上，以农业产业化为支撑，加快茶叶、蔬菜、林果、药材、烟叶等流域特色资源的深度开发和有效利用，有序深入开发清江渔业。以建设华中地区重要清洁能源基地为目标，加快推进姚家坪、江坪河、淋溪河、高坝洲等流域电站建设；积极推进齐岳山及其区内其他风能开发；完善天然气管道运输网，推动流域天然气开发。依托流域资源优势和产业基础，走绿色繁荣、特色开发、可持续发展的新型工业化道路。着力延长、拓宽支柱产业的产业链，形成一批特色鲜明、优势突出、竞争力强的产业集群；大力引进高新技术企业，提升产业层次，促进资源和基础产品的精深加工，生产高端精细化工产品，不断提高产品附加值。旅游业重点整合长阳、恩施清江旅游资源，整体包装精品旅游线路，打造清江画廊品牌。在适当时机，组建清江旅游股份，积极推动上市；加强旅游基础设施和景点建设，努力培育市场主体，大力拓展客源市场，抓住“吃、住、游、行、娱、购”六大因素，完善旅游服务功能，把清江流域打造成华中地区重要的旅游目的地和集散中心。在产业的区域布局上，要重点抓住清江流域能源富集和拥有廉价方便的水上运输通道的特点，发挥电、水供应充足优势，在清江沿岸形成一条特色工业走廊。
统筹流域生态环境保护。优化流域生态环境布局，树立生态先导观，增强水源涵养和生态保持功能，争取将清江流域环境综合整治纳入国家重点建设投资项目。加强清江沿岸污水处理，控制引导网箱养鱼，限制重污染高排放企业生产。根据区域自然与经济发展特点，合理划分生态功能区域，做好本区生态建设规划方案，重点是生态林基地规划、生态景观规划、生态县规划。有计划有步骤地实施生态建设方案，搞好水土保持与地质灾害治理，切实保护好一江清水，按照地理条件的客观实际和自然规律集中成片建设武陵山地区生态基地，建设中国亚热带和温带物种基因库。
统筹流域社会事业。大力推进基本公共服务均等化。教育方面，基本普及学前教育，均衡发展义务教育，突破性发展高中阶段教育，大力发展高等教育。抓好熟练技术工人培训，作为承接产业转移、转移农村劳动力、推动城乡协调发展的重要举措。大力发展文体事业，推进民族文化遗产保护和传承工作。卫生方面，根据流域城镇分布的规律，优化卫生资源配置，形成以县级医院为龙头、以乡镇卫生院为中心、以村(社区)卫生室为基础的农村卫生三级服务网络。抓住流域中药材资源丰富的优势，支持中药的研发和科技攻关。社会保障方面，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，完善社会保障制度，扩大社会保障覆盖范围，推进城乡统筹和应保就保；在实行最低生活保障的基础上，建立覆盖养老、医疗、教育、住房、灾害等项目的社会救助体系；加快发展老龄事业、儿童福利事业、残疾人事业和慈善事业。扶贫开发方面，坚持开发式扶贫方针，将试验区作为全省扶贫开发的主战场，把向贫困地区“输血”与提升其“造血”功能结合起来。争取国家对贫困地区的扶贫投入；通过产业扶贫，带动农户增收致富；把扶贫搬迁与生态保护工程结合起来，推动扶贫搬迁；充分利用清江流域水库后扶基金的相关政策，稳步提升移民和贫困户生活水平。
五、大力推进清江流域开发的政策和体制机制创新
试验区就是创新区。要进一步解放思想、更新观念，深入把握流域经济社会发展客观规律，切实增强市场经济意识、改革创新意识和开放合作意识，推进体制机制创新，用市场的办法、改革的办法、开放的办法加快清江流域的综合治理开发。
1.组织创新
由于清江流域10个县市分属两个地市州，为了统筹、协调清江流域综合高效开发，形成推动发展的合力，有必要成立一个类似田纳西流域管理局的综合管理机构，如清江流域发展委员会或清江流域发展局，明确专门机构和人员，研究制定流域经济社会发展战略，统筹相关资源配置，协调推进流域10个县市的资源开发和经济发展。在人才培养上，应在夯实基础教育的同时，搭建公共公益性创业就业培训平台，结合区内产业结构，大力发展面向农村群众的职业教育，加强农民工职业技能培训，提高劳动力转移的就业能力和外出适应能力。
2.政策创新
要积极研究、争取一些对深化流域资源开发，促进试验区经济发展的政策。如探索在国家和省财政层面建立生态补偿转移支付体系，让生态保护成果的“受益者”支付相应费用,激励流域生态环境这种“公共物品”的足额提供，提高全流域各县市从事生态保护投资并使生态资本增值。
针对流域水电企业众多的特点，尝试建立水电企业反哺地方的流域水电基金，支持地方经济发展，把从清江流域各水电站征收的水资源费和库区维护费封闭在清江流域。在税费政策上，对试验区内州及县市执行省集中增量税收全额返还政策，由试验区自主安排税收用于经济社会发展。对试验区鼓励和引导发展的非“两高一低”企业，在增值税和所得税方面给予优惠。提高国家税收地方留成比例，在中烟集团湖北清江卷烟厂、清江公司水布垭电站等同类型企业实现各项地方税费的分配上，对试验区给予适当倾斜。在扶贫开发上，进一步完善“616”对口帮扶机制，借鉴国家对西藏、新疆的援助经验，建立省内先进地区与试验区县市定点结对扶贫的办法，明确责任、加强考核。
3.资本创新
可建立清江银行、清江产业投资公司、清江担保公司等地区投融资平台，促进金融资本与产业资本的融合；培育一批符合试验区产业规划、技术含量高、经营效益好以及高成长性的企业进入资本市场直接融资；引导企业通过发行各种债券、票据直接融资；支持区内民间资本联合州外规模大、实力强的法人机构组建产业投资基金、股权投资基金等，推进试验区特色产业发展及基础设施建设。
4.产业创新
调整优化产业结构，提升产业层次，推动产业集成集约集群发展。试验区应围绕自身优势资源，谋划产业链，并围绕产业链培育重点骨干企业，充分发挥资源整合和产业集聚效应，如在流域内成立一家大型的旅游公司，负责全区域旅游资源的挖掘、建设、运营、管理和保护。明确发展的主攻方向，按照“特色＋规模＋科技”的发展思路，以市场为导向，突出发展区域特色浓郁的主导产业，提升区域特色经济的集聚能力，全面推进生产要素的优化整合，使特色经济在产业结构调整中更好地发挥其拉动作用，如清江流域的绿色食品、药材开发等，引进和培育大的企业集团或由政府主导进行资源融合，引导进行资源精、深加工，力争在这些有基础、有特色的产业上寻求突破。大力倡导全民创业，鼓励微型企业(包括业主在内的所有工作人员不超过20个人，创业者资本不超过10万元)发展，对微型企业政府给予优惠、减免税、简化注册登记和银行开户手续等，通过微型企业的发展带动农民转移和城镇居民就业。
5.制度创新
制定由我省立法机构通过的流域经济社会开发总体规划，为合理解决洪水控制、航运、水能开发和工业、农业、旅游业、城镇发展等问题提供制度保障和前提条件。具体资源开发和工矿企业的经营管理，则主要按经济规律办事，由各级地方政府和社会资本协同推进。把转移农业人口作为统筹城乡发展的重要切入点，探索在试验区内建立统一的城乡户籍管理制度，改变城乡二元结构，实行同等的居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等政策，变单纯人口转移为综合配套安置和管理。特别是借鉴发达地区的经验，突破土地制约，打通农民转移进城通道，在稳定农村基本经营制度的基础上，学习和借鉴发达地区的经验做法，大力推动转移农民以土地、林场承包经营权换取社会保障，以宅基地换取城市住房，落实相关产权，从根本上打通农民转移进城通道。积极探索建立土地使用权交易、租赁市场和土地投资入股机制，真正把土地资源及农民房地产变为农民可转移的资产，成为活的财富。
站在“十二五”发展的新起点，省委、省政府已经在全国率先奏响了加快湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的号角。新的形势下，继续推动清江流域开发，锐意改革、勇于探索，将清江流域经济社会发展提升为我省区域发展战略，把清江流域建设成为河流健康、山川秀美、生态良好、交通通畅、产业发达、生活富足、社会和谐的核心主轴区域，必将对推动试验区建设产生巨大的推动作用。
附表1
清江流域社会经济基本情况表(2010年)
附表2
清江干流梯级电站指标表