第一章　边境贸易概述

第一节　边境贸易的概念

边境贸易是国际贸易的一种形式，特指毗邻国家之间的一种特殊的经济贸易联系形式；是国家间较低层次的经贸合作方式，处于经济一体化的初始层面。邻国边民间自古就有进行互市贸易的传统。边境贸易虽然已不是国家间的主要贸易形式，但是在边境地区仍处于核心位置，是发展边境地区经济，增进边民友好往来的重要途径。从现实发展看，边境贸易具有悠久的历史。由于不同时期的认识不同，边境贸易的表述也有所不同，直到1996年以后才形成比较统一的界定。

一　中国边境贸易的含义及相关概念

（一）有关辞典（辞海）对边境贸易的定义

有关辞典（辞海）对边境贸易的定义主要有以下几种:

第一，表述为边境小额贸易。《辞海》认为边境贸易是:“通过协议，两国在边境毗邻地区（一般离边境两边各15公里）所进行的小额贸易。”[1]《对外经济贸易实用大全》的表述为“边境贸易是毗邻国家之间在两国接壤地区（一般为边境两侧各15公里），居民可以相互来往，在制定集市上，在规定金额、品种范围内，进行生活必需品和生产资料的小额贸易。对于这种边境小额贸易，一般都给予减免关税待遇，并不列入国家对外贸易统计之中。这是由于历史传统习惯行程的一种贸易方式”[2]。《农业大辞典》表述为:“边境贸易指两国通过协议在边境毗连地区进行的小额贸易。主要目的是满足当地居民的生活需要，通常互相给予减免关税及简化海关手续等优待。但这类优待不适用于两国间的其他贸易，第三国也不得援例要求享受同等优待。边境贸易一般是由历史传统形成的。”[3]

第二，表述为边境小额贸易和边境地方贸易。《政治经济学辞典》认为:“边境贸易是照顾两国边境居民在经济生活上的方便和当地贸易的传统习惯而特设的一种贸易形式。有边境小额贸易和边境地方贸易两种形式。边境小额贸易俗称边民互市，指相邻国家在其接壤的一定范围内，为照顾双方边境居民交换生产资料和生活必需品的传统习惯，所采取的一种贸易方式。双方边境居民在规定的开放点和指定的集市上，以不超过规定的金额买卖准许交换的商品。边境地方贸易指毗邻国家为照顾双方边境地方的建设事业和人民生活需要所采取的一种贸易方式。通过两国地方国营贸易机构或指定的企业，在规定的交换货物的范围内和指定的经由口岸，进行商品交流。”[4]《经济大辞典·商业经济卷》对边境贸易的表述是:“两国在边境地带进行的一种贸易。有两种形式：（1）边境小额贸易，俗称‘边民互市’，是指毗邻国家在其接壤地区的一定范围内（一般离国境线各15公里） ；为照顾双方边境居民经济生活上的方便和传统贸易习惯所采取的一种贸易方式、两国边境居民须在国家规定的开放地点和指定的集市上，以不超过规定的金额买卖准许交流的商品。进行边境小额贸易的双方，-般都相互给予减免关税和简化海关手续等优惠待遇。在我国边境地区开展小额贸易，须报经国务院批准，应贯彻互通有无，调剂余缺的原则，在规定区域以外的居民和单位，不准参加这种贸易。（2）边境地方贸易，是指接壤国家之间，经两国政府授权批准，由边境地区的贸易机构或指定的地方企业，利用本地区生产的部分货物与邻国接壤地区进行商品交换，以我之长，易我之短。开展边境地方贸易，是国家给边境省区的特殊权力。边境省区买卖的商品必须是本省区生产或本省区急需的商品，不允许到外省区组织出口货源，或将进口商品销往本省区以外地区。”[5]《中外关系史辞典》中，“边境贸易是指中国与邻国边境的地方贸易机构或居民间进行的贸易。边境居民进行的多是小额贸易。在边境毗连地区，一般为边境两边各50公里，准许居民相互来往，并在指定的集市和规定的金额、品种范围内，进行生活必需品和生产资料的小额贸易。这是根据历史上传统习惯所形成的一种贸易方式。中国幅员辽阔，边境线很长，在中国东北、西北、西南与邻国接壤的地区一般都有边境居民的小额贸易，以满足当地双方居民生活必需品的需要。边境地方贸易，是在两国相邻的边境地区，通过两国地方国营贸易机构或指定的企业，在双方政府协议的范围内进行商品交流以满足双方所需。进行边境贸易的双方一般相互给予减免关税及简化海关手续等优待。但双方相互给予的优待不能适用于两国边境贸易以外的贸易，而且其他国家对该两国的贸易不能援例享受这种优待。”[6]

以上对边境贸易的定义表述虽然繁简不同，但是都具有相同的基本内容:沿袭传统习惯，出于便民生活、地方建设目的；遵循互通有无、调剂余缺的原则；规定了边境贸易是在一定区域内、在规定的集市或开放点进行，具有交换的商品范围和金额限制，边境贸易双方政府互相给予减免关税和简化海关手续等优惠待遇，但双方相互给予的优待不能适用于两国边境贸易以外的贸易，而且其他国家对该两国的贸易不能援例享受这种优待；边境贸易的基本形式为边境小额贸易和边境地方贸易，前者一般指边民互市，后者由经有关部门批准的企业或机构进行贸易。这些概念反映了我国20世纪80年代边境贸易初始阶段状况，具有计划经济的特点。

（二）中国官方文件对边境贸易的界定

从1984年起，中国政府开始通过一系列政策性文件、法律、法规对边境贸易进行管理，并对边境贸易有关内容进行界定。直到1996年以后才形成比较统一的界定。

第一，1984年12月15日国务院批准原对外经济贸易部上报的《边境小额贸易暂行管理办法》［（84）外经贸一字166号］，文件指出，边境小额贸易“是指我国边境城镇中，经省、自治区人民政府指定的部门、企业同对方边境城镇之间的小额贸易，以及两国边境之间的互市贸易”，在双方商定的边境口岸和贸易点进行，“边境城镇之间的小额贸易，按照自找货源、自找销路、自行谈判、自行平衡、自负盈亏的原则进行”，“应照章征收关税、产品税或增值税”。“边民互市贸易应当在一定限额内进行”，“限额以内的免征关税、产品税或增值税”，具体限额由省、自治区人民政府自行规定，送经贸部、海关总署备案。1984年该《办法》开创了边境贸易转向立法的先河，对边境贸易的定义（小额贸易和互市贸易）、原则（“五自原则”）、免税限额、主管部门（有关省、自治区人民政府、国务院有关主管部门、经贸部）等都做了界定。这一规定对小额贸易品种、限额方面的限制取消了，并按照“五自原则”进行，允许边境以外的企业通过向边贸企业挂靠的办法展开边境贸易，使得边境贸易“边贸无边”。

第二，20世纪90年代初，有一些政府文件涉及边境贸易的界定、有关优惠政策。例如，中、老《关于处理两国边境事务的临时协定》（1990年8月21日生效）中第四章就双边边民互市、边境小额贸易和地方贸易做出了五条规定； 1991年4月19日国务院办公厅转发《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》，文件规定，“国家对边境贸易实施税收优惠政策”，边民互市不超过300元的免征进口关税和产品税（增值税）。中缅边境民间贸易进口货物税收优惠政策由海关总署会同国务院有关部门另行制定，对越边贸，在中越关系正常化前，由广西壮族自治区、云南省政府制定优惠政策和管理办法，报海关总署会同国务院有关部门批准后实施。1991年11月7日中越签订的《中华人民共和国与越南社会主义共和国政府贸易协定》、《关于处理两国边境事务的临时协定》，提到“缔约双方同意促进两国边境的民间贸易”，由两国具有边境贸易的地方贸易经营权的机构在边境地区进行边境贸易和地方贸易。国家商检局发布的《边境贸易进出口商品检验管理办法》（1993年6月1日起执行）提到，该《办法》“适用于边境小额贸易、边境民间贸易、边民互市贸易和边境地区的地方贸易等贸易方式的进出口商品检验管理工作”，但是并未就各种贸易方式的具体内容进行界定。

第三，1996年国务院《关于边境贸易有关问题的通知》（国发〔1996〕2号）中对边境贸易的界定受到我国学、商、政界普遍认可并沿用至今，指出边境贸易界包括边民互市贸易、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作。边民互市贸易，系指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动；边民互市贸易由外经贸部、海关总署统一制定管理办法，由各边境省、自治区人民政府具体组织实施。边境小额贸易，系指沿陆地边境线经国家批准对外开放的边境县旗、边境城市辖区内（以下简称边境地区）经批准有边境小额贸易经营权的企业，通过国家指定的陆地边境口岸，与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机构之间进行的贸易活动。边境地区已开展的除边民互市贸易以外的其他各类边境贸易形式，今后均统一纳入边境小额贸易管理，执行边境小额贸易的有关政策。边境小额贸易的管理办法由外经贸部商国务院有关部门制定。边境地区对外经济技术合作，系指我国边境地区经批准有对外经济技术合作经营权的企业，与我国毗邻国家边境地区开展的承包工程和劳务合作项目；其承包工程和劳务合作项下换回的物资可随项目进境，不受经营分工的限制。边境地区外经企业与毗邻国家劳务合作及工程承包项下带出的设备材料和劳务人员自用的生活用品，在合理范围内，不受出口配额和经营分工的限制，并免领出口许可证。

《关于边境贸易有关问题的通知》（国发〔1996〕2号）及之后的通知、办法对边境贸易的界定形成了相对统一的认识，保持了边境贸易的基本内容，与之前的认识相比较在细节上发生了一些变化。相同之处在于:都沿袭传统习惯，出于便民生活、边境地区建设的目的；规定了边境贸易是在一定区域内、在规定的集市或开放点进行，具有交换的商品范围和金额限制，边境贸易双方政府互相给予减免关税和简化海关手续等优惠待遇（具体细节在各个时期又有所不同），但双方相互给予的优待不能适用于两国边境贸易以外的贸易，而且其他国家对该两国的贸易不能援例享受这种优待。不同之处在于:扩大了边民互市贸易的区域范围，将边境毗邻地区边境两边各15公里扩大到20公里的范围；规范了边境贸易的形式，扩展了边境贸易的内容，不仅包括边民互市和边境小额贸易，还包括边境地区对外经济技术合作；突出边境贸易的区域性，限定边境小额贸易的主体为边境地区经批准有边境小额贸易经营权的企业[7]，不允许边境外企业挂靠进行边贸。

随着中国沿海、沿边、沿江开放的推进以及经济全球化发展，边境贸易将向更高级形式发展，还将包括边境地方经济技术合作、科学技术交流和劳务合作等，将大大扩展边境贸易的内涵和外延，因此广义的边境贸易甚至可以称为边境经济贸易，即毗邻国家之间在其边境地区进行的全部经济联系与交往。[8]目前我国许多边境口岸贸易已经发展成为一般贸易、边境小额贸易、加工贸易、易货贸易、边境经济技术合作、边民互市贸易等多种贸易方式并举的新格局。

（三）边境贸易的分类

边境贸易按照经营主体、清偿工具、贸易方式等不同标准可以有不同的分类。[9]

按经营主体不同可以分为:第一，私人型边境贸易，指边民参与的边民互市贸易，目的是为了照顾边民传统习惯，方便边民生产、生活需要而设置边民互市市场。第二，法人型边境贸易，指边贸企业与毗邻国家边境地区的企业或机构进行的民间贸易活动；“边贸企业”包括我国的边境小额贸易企业和对外经济技术合作企业，边境小额贸易企业，系指经商务主管部门批准，有边境小额贸易经营权的企业；对外经济技术合作企业，系指经商务主管部门批准，有在毗邻国家边境地区开展承包工程和劳务合作项目等对外经济技术合作经营权的企业。第三，政府机构型边境贸易，指毗邻两国政府根据协定、签订合同，由两国地方外贸或边贸管理机构指定企业，在规定的交货品种范围和指定经由口岸进行商品交换的贸易方式。

按清偿工具不同分为:第一，易货贸易，即贸易双方以货物计价进行清偿，双方有进有出、互换货物、品种相当的边境贸易方式。第二，记账贸易，即贸易双方在双方国家银行互相开立贸易账户，通过账户相互冲销的结算方式，结算货物价款、卖方垫付运费等费用的边境贸易方式。第三，现汇贸易，又称自由结汇贸易，指以货币作为清偿工具的边境贸易方式，特点是通过银行逐笔支付货款以结清债权债务。

按贸易方式不同分为:第一，商业方式，即依据一般市场惯例及指定的交易条件进行交易的边境贸易，通常有包销、寄售、拍卖、投标、展卖等。第二，互惠方式，指贸易双方在互惠条件下进行的边境贸易，如易货贸易、协定贸易等。第三，加工贸易方式，指利用本国的劳动力或技术优势，输入国外的原料或半成品，加工制造或装配成成品后进行输出的边境贸易方式，有来料加工、来样加工、来件装配三种。第四，合作方式，指与毗邻国家边境地区开展承包工程和劳务合作项目的边境贸易，具体有补偿贸易、合作生产和合资经营等。

二　世界贸易组织与边境贸易相关规则

（一）世界贸易组织关于边境贸易的有关规定

世界贸易组织关于边境贸易的有关规定主要体现在以下文件中：1947年的《关税与贸易总协定》（GATT 1947）第24条，是专门针对“适用领土、边境贸易、关税同盟和自由贸易区”而做出的，其中对关税同盟和自由贸易区的概念做了专门的解释，但没有对边境贸易的具体概念、形式等做出明确规定； 1994年的《关税与贸易总协定》（GATT 1994）对上述第24条予以确认，并增加了《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》，承认关税同盟和自由贸易区“已涵盖世界贸易的重要部分”，“参加方的经济更紧密的一体化可对世界贸易的扩大做出贡献”。此外，1993年12月15日贸易谈判委员会通过的部长决议与宣言《关于有利于最不发达国家措施的决定》和1994年4月15日《马拉喀什宣言》提出的对发展中国家和最不发达国家的优惠待遇，也适用于边境贸易。这些规定的主要内容是:[10]

第一，“本协定的规定不得解释为阻止任何缔约方为便利边境贸易而给予毗连国家的优惠”（GATT 1947第24条第3款）。第二，“此类协定的目的应为了便利成员领土之间的贸易，而非提高其他成员与此类领土之间的贸易壁垒；在此类协定形成或扩大时，参加方应最大限度地避免对其他成员的贸易造成不利影响”（《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》）。第三，“部长们认识到最不发达国家的困境以及它们在市场准入方面的特殊需要，为改善它们的贸易机会，保证它们有效参与世界贸易体系，认为继续给予它们优惠准入仍是改善贸易机会的必要手段。为此部长们重申要致力全面实施1979年11月28日《关于发展中国家差别和优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》以及有关最不发达国家的规定。部长们同意在可能的限制内，乌拉圭回合中议定的对最不发达国家有出口利益的产品，可自主提前实施关税和非关税措施最惠国减让”（1993年部长决定和宣言《关于有利于最不发达国家措施的决定》）。第四，“部长们认为，世贸组织谈判应包括给予发展中国家差别和更优惠的待遇的条款，包括对最不发达国家的特殊情况的特别关注，并认识到贯彻类似条款的重要性，同时表明愿意继续帮助和促进这些国家贸易的扩大和投资机会的增加”（1994年《马拉喀什宣言》第5条）。

据此，有学者认为世贸组织上述条款的规定实际上是将边境贸易作为国际贸易中的一种形式并允许给予特殊优惠安排；一个缔约方在边境贸易上给予毗邻国家的特殊优惠或便利是允许的，而且这种优惠或便利作为最惠国待遇“例外”可以不适用于其他缔约方。不过也有的学者认为，边境贸易“例外”仅指为便利边境通关所采取的措施。

（二）中国入世议定书关于边境贸易的规定

中国入世议定书的第2条“贸易制度的实施”中有关边境贸易的规定包括:第一，《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土，包括边境贸易地区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区（统称为“特殊经济区”）。第二，对于“特殊经济区”，中国应将所有与其特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO，列明这些地区的名称，并指明界定这些地区的地理界线。中国应迅速，且无论如何应在60天内，将特殊经济区的任何增加或改变通知WTO，包括与此有关的法律、法规及其他措施。第三，对于自特殊经济区输入中国关税领土其他部分的产品，包括物理结合的部件，中国应适用通常适用于输入中国关税领土其他部分的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施，包括进口限制及海关税费。第四，除本议定书另有规定外，在对此类特殊经济区内的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。[11]

可见，边境贸易地区属于特殊经济区，中国应当将所有适用于有关边境贸易地区的法律、法规和其他措施等及时通知WTO，并列明这些地区的地理界线；不能通过边境贸易地区造成对一般进口产品的歧视；除协定另有规定外，对在边境贸易地区内的企业提供优惠政策安排时，应遵守WTO关于非歧视和国民待遇的规定。

目前有关各方对于中国边境贸易政策与世贸组织规则是否一致方面存在不同看法，有学者认为中国边贸政策存在如下问题:优惠措施的目的和形式扩大、优惠待遇的对象扩大和违背WTO基本原则等；但目前个别WTO成员对我国的边境贸易政策关注的都是各自产品市场准入的问题，所提产品均为边境贸易进口量占据较大市场份额的产品，实际上WTO成员并未要求我国放弃边境贸易政策。[12]财政部关税司的一份调查报告明确指出，《关于边境贸易有关问题的通知》（国发〔1996〕2号）规定的对边境小额贸易进口商品的税收优惠政策与WTO的非歧视原则是相互矛盾的；为避免授人以柄，同时照顾边境地区经济发展，2001年吴仪同志曾指示“只发一维持现状的通知即可。对影响国内市场的商品进口不仅不能减免税收而且要控制进口”；近年来，部分WTO成员已屡屡对我国边境小额贸易税收政策提出质疑，同时由于部分敏感产品通过边境小额贸易方式进口，影响了国内市场，经国务院批准，取消了部分商品的边贸税收优惠，享受边贸税收优惠政策的商品范围已逐步缩小，尤其是实施“金税工程”对国内增值税抵扣进行规范管理（即停止“双倍抵扣”的做法）后，边贸企业感到难以为继，边境省区反应十分强烈。也有学者提出，我国已按照入世承诺把现行的边贸政策通知了世贸组织，国家也明确指出加入世贸组织后现行的边贸政策继续执行，而且将在世贸组织规则框架下研究制定新的鼓励和扶持边境贸易发展的政策措施。[13]

笔者认为，在认识到我国存在边贸政策与世贸规定矛盾、不一致的情况下，避免授人以柄是正确的，但如有些学者所述，实际上WTO成员并未要求我国放弃边境贸易政策。如何继续鼓励发展和扶持边境地区贸易经济，真正使边境地区融入中国经济社会发展以及全球化进程，分享发展带来的成果，这对于中国边境地区乃至整个中国的发展与稳定都是非常重要的。另外，世贸组织的一个宗旨是推进世界贸易的自由化，而边境贸易区在这个过程中的历史功能不可或缺。各类自由贸易区的形成往往是从边境贸易自由化开始发展和扩展起来的，边境贸易区的贸易是一种先导和试验，它的前景是实现区域经济的一体化和自由化，其发展及作用与世贸组织的宗旨和目的相一致。