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第一章 上海房地产制度

房地产制度是整个经济制度的一部分。所谓房地产制度是指，由房地产政策、法律所规定的，用于调整和指导人们从事房地产开发、经营、管理和服务的行为规范准则。它是随房地产的产生和发展而建立的。只要有房地产，就需要房地产制度。改革开放前的中国，虽然不承认房地产这一名词，实际上还是有房地产实物存在的，有房地产的一些制度，来勉强维持计划经济下房地产产品经济的简单运转。其根本缺陷是，不承认它们的商品性和市场性。改革开放后，房地产的商品性、市场性逐步被认可，于是迎来了制度的巨变。

房地产制度的主要内容包括：建设用地制度、房地产开发经营管理制度、房地产交易管理制度、房地产登记制度等。

总体上说，上海的房地产制度是同全国一致的，同时又有自己的特点。从某种程度上说，上海房地产制度可能是中国房地产制度的先驱或雏形。本章讨论上海的房地产制度，主要内容包括：改革前上海的房地产制度及其利弊、改革后上海房地产制度发展及成效、国外大都市房地产制度的理论和实践借鉴等。

第一节 改革开放前上海的房地产制度及其利弊

1949年中华人民共和国成立之后开始实行生产资料的社会主义改造，全面实行计划经济，即主要以国家指令性计划的形式来配置社会资源的经济。计划经济被当作社会主义制度的本质特征，是传统社会主义经济理论的一个基本原理。这种观点的逻辑推理是：社会化大生产把国民经济各部门联结成为一个有机的整体，因而客观上要求它们之间保持一定的比例关系。

一、改革开放前的上海房地产制度

中华人民共和国成立初期，百废待兴。当时，上海市区共有土地12.9万亩。其中公有占12.40%，国人私有占74%，外国人占有13.6%。市区共有房屋4679万平方米（建筑面积），其中居住房屋占50.4%，上海市军事管制委员会首先接管了旧政权的公产，没收了战犯、官僚资本和反革命分子的房产。1950年，对美商财产实行管制，1951年—1952年对外商的房地产进行折价和征购，成为国有房地产的基础。1956年，对私营房地产商和出租面积1000平方米以上的业主实行公私合营，1957年起，自住和出租私房被限定为150平方米（郊区70平方米），超出部分采取代理经租的方式纳入房地部门管理。1984年，根据新宪法全部土地收归国有。公有房地产排除了商品属性退出市场交易，商品经济体制下的房地产业由计划经济体制的房地产管理部门所取代。在计划经济体制下，房地产管理的方针是：为生产、为老百姓服务，实行统一建设、统一管理、统一分配。1978年底，上海市区共有各类房屋8653万平方米，其中居住房屋31.95万平方米，由房管部门直接管理的占94.5%，直管率为全国之冠。1949年6月，上海市军管会发布《上海市房地产管理条例》，同年8月公布了《上海市公共房屋租赁暂行办法》，从公管房屋开始整顿租赁秩序。到1958年，旧上海遗留下来的约13万户“二房东”“三房东”全部被取缔。“以租养房”是计划经济体制下公房管理的基本政策。1950年，上海市人民政府以抗日战争前租金水平的30%为基准，制定和实施了《上海市公共房屋租金标准》。由于接管的房屋大部分年久失修，损坏严重，立即组织抢修力量进行抢修。后来逐步形成了大、中修和养护三级维修体制。据1979年统计，全市房屋修建系统的队伍共有48000多人（包括自办的建筑材料生产和供应），占房地系统职工总数的70%。每年投入房屋维修的费用占房租收入的50%。新中国成立之初，全市人均居住面积3.9平方米，居住房屋中棚户简屋占13%，其中有200户以上的棚户区有300多处，约有100万人居住在棚户区。那些地方人口密度很高，卫生条件极差，常发生火灾和瘟疫。人民政府为了改善老百姓的居住条件，首先对棚户区进行整治——填平臭水浜、铺筑道路和下水道、安装自来水和路灯、建立公厕和垃圾箱。20世纪50年代初，经济尚在恢复中，即着手建设工人新村，药水弄、番瓜弄等大棚户区相继改建成为工人新村。

1950年—1978年的29年中，全市共建住宅1791万平方米。十年浩劫期间，造反派掀起抢房风，共抢占私房266万平方米，住宅建设和房屋大修锐减，平均每年建房25.2万平方米，修房639万平方米。由于新房源紧缺、房屋失修严重，欠租户急剧增加，新增的欠租金额达4314万元，房管部门以租养不了房。在计划经济体制下，房地产管理部门虽然为生产、为老百姓服务和“以租养房”做出了贡献，但因计划经济体制违背客观规律，房管部门只有投入没有产出，处于“捧着金饭碗讨饭”的困境，住房紧缺成为爆炸性的社会问题。

实践表明，计划经济体制下住房完全靠国家包下来，实行福利分配的路子走不通。

二、改革开放前上海房地产制度的利弊

在当时计划经济的背景下，上海房地产制度完全由政府所控制。从有利的方面来看，稳定了当时所需要的社会经济大局，适应高度集中的计划经济。但是，其弊端也非常明显。

第一，从计划经济来看，国家管理经济的职责，主要限于宏观经济领域；微观的经济活动应属于生产者的职责范围，而用行政手段配置资源的最大弊端在于限制和排斥商品经济的发展和市场的调节作用，包办或代替本属市场经济主体权力范围内的微观营运职责。在房地产方面，采取了“国家经租”模式，使大部分私营房地产变为公有，房地产市场名存实亡，随着城市人口的增加，城市住房问题越来越严重。

第二，计划经济体制的基本形成，还在人们的思想观念上形成一种错觉，以为搞计划经济就是搞社会主义。搞社会主义就只有搞计划经济；搞市场经济就是搞资本主义，搞资本主义就只有搞市场经济。总之，把计划经济等同于社会主义，而把商品经济等同于资本主义，并把指令性计划等同于计划经济。在住房方面，也是实行严格的计划经济。在改革开放前30年，城市住宅发展缓慢，普通老百姓住房小、居住质量差，甚至非常差。但是在先生产、后生活的计划经济体制下，这种状况很难发生改变。解放初，全市人均居住面积3.9平方米。到1979年，由于大批知识青年回沪，居住困难成为当时上海“天字大一号问题”，全市人均居住面积仅有4.3平方米，比新中国成立初仅仅提高了10%。4平方米以下的各类困难户91.8万户，占全市总户数的50%以上。

第三，改革开放之前，城镇住房主要由国家投资建设。建好的住房不出售，主要是通过职工所在单位，按照工龄、职务、学历等打分排队进行分配。对于分配后的住房，只收取象征性的、近乎无偿使用的低租金。这种住房制度通常被概括为“国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不仅住房建设投资有去无回，不能循环和周转，而且收取的低租金不够支付住房的日常维修和管理费用，住房建设以及维修和管理成了国家的沉重包袱，职工对住房形成“等、靠、要”的观念，抑制了个人对住房的投入，城镇住房紧张问题日益突出。

第二节 上海房地产制度重大转折的发生、发展及成效

1978年以后，随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识逐渐得到推广和普及，房地产价值逐渐显化，房地产市场初步形成。

一、住房制度改革的启动与推进

（一）住房制度改革的启动

1978年，针对城镇住房的严峻形势，邓小平同志提出：“解决住房问题能不能路子宽些，比如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。”1980年4月，邓小平在关于建筑业和住宅问题的谈话中说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整，一要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，因此要研究逐步提高房租，房租太低，人们就不买房子了……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴，这些政策要联系起来考虑。”指出了城镇住房体制的基本走向。

邓小平同志的讲话打破了传统的住房公有制、福利制观点，描绘了住房新制度的基本蓝图。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，准许私人建房、买房、拥有自己的住宅，不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售。

1979年2月，上海市基本建设委员会在向市委提交的《供应在调整时期加快住宅建设解决居住困难的请示报告》中指出：当前上海居住矛盾仍然十分突出。截至1978年11月底，上海居住困难户已经超过64000户。其中，结婚无房户32000多户、人居居住面积低于2平方米的拥挤户16900户。建议采取统一领导、统一规划、分期分批建造的方针，实行住宅建设和城市改造建设相结合，统建和自建相结合，新建和挖潜相结合，逐步改善人民群众居住条件。从此，上海拉开了住房制度改革的序幕。

（二）住房制度改革的推进

1988年1月15日，第一次全国住房制度改革工作会议在北京召开，会议确定了房改思路。国务院秘书长陈俊生宣布：从1988年开始，住房制度改革正式列入中央和地方的改革计划，在全国分期分批展开。住房制度的改革办法是实现住房商品化。基本构思是提高房租，增加工资，鼓励职工买房。

1988年2月25日，国务院以国发〔1998〕11号印发《国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。该《方案》分改革的目标与今后几年的任务、分年度的安排、城镇住房制度改革的若干具体政策三部分。具体政策是：合理调整公房租金；从实际出发确定发住房券（补贴，下同）的系数；理顺住房资金渠道，建立住房基金；坚持多住房多交租和少住房可得益的原则；积极组织公有住房出售；配套改革金融体制，调整信贷结构；对住房建设、经营在税收政策上给予优惠；加强房产市场管理。

在上海住房制度改革过程中，政府主管部门努力工作，上海学界积极探索，形成了良好的改革氛围。1981年10月，市房地局和新华社上海分社共同开展上海市住房问题调查。1983年，中国城市规划设计研究院、上海房屋管理科学研究所、上海规划设计院和上海社会科学院部门经济研究所共同组成课题组，承担城乡建设部课题“上海八年解决住房困难的研究”。1985年，上海计划经济研究所委托上海城市经济学会和上海房产经济学会对实施住宅商品化的可行性进行研究。

1988年3月，上海市住房制度改革领导小组宣布，上海市住房制度改革试点起步，目标是“五年三步，力争提前按住房的成本租金计租”。

1991年5月，上海市人大常委会通过《上海市住房制度改革实施方案》，提出推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立住房委员会等五位一体住房改革方案。

1995年10月19日，上海市政府发布《至本世纪末上海市深化住房制度改革规划》，具体方案是：巩固完善公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快安居工程建设。

1999年12月1日，上海市政府举行新闻发布会，发布深化房改综合配套政策措施。一是停止住房实物分配，适当实行住房分配货币化。二是放宽公有住宅出售政策，继续推进成套独用公房出售。三是实施内销商品房种类归并，规范搞活房地产二、三级市场。四是调控房地产市场税收政策，推进个人住房交易。五是加大住房公积金对购房贷款的支持力度，不断提高职工家庭购房能力。六是探索廉租住房制度，逐步建立以中低收入为对象的住房保障体系。至此，上海房地产市场在住房制度改革的推动下，开始进入发展快车道。

二、土地使用制度改革的启动与推进

（一）土地使用制度改革的启动

影响房地产市场发展的土地领域的改革，主要是城镇国有土地使用制度改革。改革开放之前，我国采取行政划拨方式，把城镇国有土地无偿、无限期地分配给单位和个人使用，不允许土地使用权作为一项财产权利流转。这种土地使用制度通常被概括为“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”。这种土地使用制度完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，致使土地在经济发展中不能很好地发挥作用，特别是人们都想占好地、多占地，导致土地大量浪费，城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。改革最初是采取收取场地使用费或土地使用费的做法，改变土地长期无偿使用的局面。进一步建立土地市场，将土地使用权与土地所有权分离，实行土地使用权有偿出让和转让制度。

1987年11月，上海市人民政府率先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。明确上海改革土地使用制度试行土地使用权有偿转让由上海市人民政府将国家所有土地以制定的地块、年限、用途和其他条件，供土地使用权受让人开发经营，由土地使用权受让人支付土地出让金和使用金。出让的最高年限娱乐用地20年，工业用地40年，公寓、住宅用地50年，旅馆、商业、办公楼用地50年，科技、教育、文化、卫生用地50年，综合或其他用地50年。1988年3月22日，上海以国际招标形式，推出虹桥经济技术开发区26号地块，面积1.29公顷，用地性质为旅馆、办公楼、公寓。日本孙氏企业有限公司于同年8月8日以2850万美元获得50年使用权。

（二）土地使用制度改革的推进

1994年5月，上海市政府发布《上海实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，明确商业等六类内资项目用地实行土地使用权出让制度。1996年上海市政府发布《上海土地使用权出让办法》，明确土地使用权的最高年限按不同用途确定，居住用地为70年。1998年6月，上海首次发布基准地价。2001年5月，上海修改《上海市土地使用权出让办法》，明确用于商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目的土地使用权出让，通过招标、拍卖方式进行。2002年7月，上海全面停止协议方式让地。2004年上海通过强化土地供后管理，加大闲置土地处置力度等综合措施参与房地产调控。2008年3月，上海市政府发布《上海市土地交易市场管理办法》，同时上海市土地交易市场成立开业。

上海土地使用制度改革，使上海积累了一大笔巨额资金。2007年上海土地出让金收入达481亿元，2008年至2017年分别为398亿元、1043亿元、1527亿元、1260亿元、876亿元、2130亿元、1764亿元、1333亿元、1523亿元、1472亿元。

三、房地产市场的形成与发展

（一）房地产市场的形成

1984年10月，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》明确指出，我国的社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。在当时的历史条件下，这是相当大的突破，是对马克思主义政治经济学的一个重大发展，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观点。这个提法为后来社会主义市场经济理论的提出做了铺垫。

1987年10月，中共十三大报告首次提出了建立房地产市场，确立了房地产市场的地位和作用，促进了房地产市场的发展。1988年3月，七届全国人大第一次会议上的《政府工作报告》提出：“结合住房制度的改革，发展房地产市场，实行土地使用权的有偿转让。”这又进一步促进了房地产市场的发展。商品房建设、销售、购买以及存量房买卖和租赁活动不断出现，逐步形成了新建商品房买卖和存量房买卖、租赁市场。政府有偿出让土地使用权并允许土地使用权转让的一系列政策和改革，使土地使用权出让和转让市场开始形成。

1989年下半年开始，房地产市场进入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐渐恢复；1991年下半年开始，随着全国政治稳定、社会稳定、经济形势好转，迅速回升。1991年年末，房地产业各项经营指标接近1988年的水平。从总的情况看，这个时期的房地产市场仍处于发展阶段，市场功能还不健全，市场机制还不完善，交易行为还不规范，市场管理还很薄弱。

1992年，邓小平南方讲话以后，我国开始进入国民经济新一轮增长周期。从1992年起，上海的房地产开始进入高速运转。从1992年到1997年，住宅建设投资由44.71亿元增长到433.05亿元，内销商品房投资由12.55亿元增长到515.78亿元，竣工面积由116.73万平方米增长到1464.96万平方米，土地出让面积由2071.55万平方米下降到1685.29万平方米。

（二）房地产市场的发展

上海房地产市场从1999年开始进入完全市场化运行的发展阶段。1999年到2015年，上海房地产投资额从514.83亿元增加到3468.94亿元，增幅5.74倍。其中住宅投资从324.49亿元增加到1813.12亿元，增幅4.58倍；商品房销售面积从1328.67万平方米增加到2431万平方米，增幅0.83倍，其中商品住宅销售面积从1243.33万平方米增加到2009万平方米，增幅0.62倍；商品房销售收入从454.66亿元增加到5094亿元，增幅10.20倍，其中住宅销售收入从385.64亿元增加到4320亿元，增幅10.20倍（见图1-1）。

四、上海房地产市场的成效

改革开放40年来，上海房地产发展取得了巨大的成效，主要表现在以下四个方面。

首先，从产品发展的角度看，房地产品得到了极大的丰富和提高。就技术水平和建筑档次而言，实现了中低、中高和高、超高水平的全覆盖，形成了一批新的上海标志性建筑。上海金茂大厦、环球中心、上海中心已成为地标性建筑，尤其是上海中心建筑高度达到632米，成为全球第二高度的摩天大厦。

其次，从市场发展的角度看，交易从无到有，日趋繁荣和成熟。其表现为房地产交易金额从1986年的0.15亿元增长到2007年的3089亿元，年均增长60.48%，其中二手房交易占全部房屋交易量的比重，1978年几乎为零，到2007年占35.03%。

再次，从产业发展的角度看，房地产业链条从无到有，日趋完整。目前的上海房地产业从结构上看，已经形成一个比较完整的产业链，包括生产、流通、消费服务的一系列企业，在国内处于相对领先的地位。

最后，从上海经济结构的角度看，房地产业已经成为上海经济的支柱产业。上海房地产业增加值在全市GDP比重不断上升，1952年仅为0.14%，到2000年首次超过5%的支柱产业临界值，2015年已经达到6.76%，再加上建筑业的3.4%，已经超过全市GDP10%的份额，稳定占据支柱产业的地位，为上海经济发展做出了重要贡献。

上海房地产发展积累了许多经验。这些经验大部分和全国具有共同之处，如以土地商品化为主要突破口、充分运用社会主义市场经济体制等。比较有上海特色的主要有以下三条。

首先，紧紧抓住住房改革契机是上海房地产市场快速发展的关键。从20世纪80年代开始，中国的住房改革逐步展开。但是，80年代的住房改革进程并不顺利，上海的情况也是如此。1991年，上海颁布了《上海市住房制度改革实施方案》；1995年，上海颁布了《至本世纪末上海市深化住房制度改革的规划》。两项文件的主要内容为：推行和完善住房公积金、公有住房租金改革和购买、出售公有住房。上海的这些改革在全国领先并取得了成功，成为后来大步走向住房市场化的思想、制度和物质准备。1998年，上海颁布了《进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》，对住房分配制度、住房公积金和职工住房补贴制度和住房金融配套等作了规定。由此，上海的住房改革取得了决定性胜利，成为住房市场率先飞速发展的关键。

其次，房地产市场的二、三级联动是上海房地产市场快速发展的得力措施。1998年以前，上海有相当数量的旧公房不独立成套，产权不能购买和出售。1998年上海果断地调整政策，在不影响旧公房既有产权的前提下，允许它们的使用权在上海市场流通。这在国内是首创，对于加快推动上海住房的全面市场化，是一项极其得力的措施。这样，首先把房地产三级市场搞活了，有力地促进了二级市场的活跃，从而推动房地产市场进一步发展。

最后，政府对房地产市场调控是上海房地产市场快速发展的有力保证。20世纪90年代中后期，上海的房地产企业，普遍遇到了中国宏观紧缩调控和东南亚金融危机双重冲击，上海通过灵活的收费等政策安排，避免了一些企业的危机，保护了在市场经济起步不久的上海房地产业，使之在世纪之交重新获得了生机。在2008年下半年国际金融危机的影响下，我国经济出现减速，出口严重衰退、消费大幅下降。在此背景下，国务院推出了4万亿元振兴规划。上海市政府和许多地方政府出台了房地产救市政策，全国性的房地产救市政策在2008年10月22日出台。时隔半年成效就开始显现。上海地方政府在促进房地产市场发展方面不仅取得明显的效果，而且还有些出人意料。2011年，房地产市场又开始趋于活跃，房地产投机炒作盛行，上海在全国率先推出了“限购”和“房产税”政策，对房地产投机炒作起到了一定的遏制作用。

尽管上海房地产市场发展取得了很大成效，但是美中不足的地方也不少。尤其是对住房保障的工作远远没有像市场发展那样，给予足够的关注和重视，甚至还一度取消了经济适用房建设。

第三节 国际性大都市房地产制度的理论和实践借鉴

2017年7月，上海发布住房发展“十三五”规划，明确将坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，完善购租并举的住房体系，引发广泛关注。放眼全球，不少国家和城市同样在探索、完善住房体系建设，并取得了良好成效。东京、纽约、伦敦、新加坡的经验或许能给我们一些启发。

一、国际性大都市发展的理论和实践

房地产的核心是土地，必然涉及土地的分区利用。纵观东京、纽约、伦敦等国际大都市发展都是以都市圈作为城市发展的理论指导。所谓都市圈又称城市带、城市圈，指在城市群中出现的以大城市为核心，周边城市共同参与分工、合作，一体化的圈域经济现象。

都市圈在国外发展得比较成熟，最为典型的是纽约都市圈和东京都市圈，它们分别围绕着纽约、东京两大核心城市，经过长期的发展，确立了自身的地位与作用。

（一）都市圈的核心城市在都市圈发展中发挥决定性作用

都市圈是集聚作用的结果，其形成和发展程度往往取决于核心城市的经济规模与能级。当代世界城市格局具有明显的三个层次：全球性城市、区域性国际城市、国家或地区中心城市。

不同城市根据其规模、作用与影响的不同确立自身在城市格局中的地位。纽约与东京属于全球城市体系中的顶级城市，处于世界城市格局的核心层。它们不仅是国际政治中心、国际经济、金融商贸中心，同时也是世界科学技术的创新中心、国际文化艺术交流中心和国际信息制造加工传播中心，在国家和世界经济发展中具有枢纽作用。作为国际性大都市，它们的城市功能是综合的，在各方面都具有强大的国际辐射力和“场效应”。这种“场效应”表现为：①跨国公司总部、世界银行总部、大型研发机构总部“驻扎率”极高；②经济总量占绝对优势，一般在30%以上；③高级管理、技术、研发人才云集。

核心城市的经济能级为整个都市圈的发展提供了源源不断的动力，从而带动整个都市圈的发展。在纽约都市圈，全美最大的500家公司中有30%将总部设在圈中；而东京都市圈的经济总量占据了全国的2/3，资本在50亿日元以上的企业数量占全国的60.2%。可见，核心城市的规模和功能在很大程度上影响乃至决定着整个都市圈的发展。

（二）都市圈注重发展完善的城镇体系结构

国外都市圈的形成，既注重核心城市的建设，以发挥自上而下的带动与辐射作用，同时也注意充分调动周边城市的积极性，以产生自下而上的呼应与能动作用，因而都市圈内各城市之间普遍建立起密切的分工与协作体系，形成“多心多核”的城市圈结构。在一个都市圈中往往存在着1~3个核心城市。

东京都市圈结构就是由核心城市东京和次一级城市横滨共同组成的“二元结构”。纽约都市圈结构是典型的多核心模式。原来集中于中心城市的多种经济活动日益分散到郊区的各个中心点上。这样在郊区又形成功能较为完备的中心区，使大都市出现多中心格局，形成一个具有更多层次和多种发展目标的城镇体系。

（三）城市间合理分工、功能互补

纽约都市圈和东京都市圈在发展过程中，注重圈内各城市间的分工与协作，在资源利用、产业分工、人口流动、土地使用、环境保护等方面，把大都市的发展与周围地区联系起来整体考虑，资源配置合理，系统效率较高。

如日本东京湾6个港口，其中最大的千叶港口，作为原料输入港；横滨主要负责对外贸易；东京集中于内贸；川崎港专攻为企业输送原材料和制成品等。

又如纽约都市圈，当城市中心功能过度集中时，纽约首先将钢铁、纺织、机械等传统制造业外迁，进一步发展后又将商业服务业迁至周边地区，使郊区功能日益专业化。但郊区必须依赖于中心城市的信息和服务，所以与中心城市还是保持一定的联系。当中心城区出现经济空心化时，纽约适时转向智力资源的开发利用，成为信息服务、旅游服务、保健服务、金融服务中心。同时由于内城城市更新，城市景观和居住环境大为改善，为知识密集型产业的发展提供了保障。这样，纽约都市圈在更大的城市区域内形成了产业。

二、国际性大都市房地产制度的理论和实践

随着城市的发展，尤其是国际化大都市的发展，大都市区化成为城市化的一种模式，房地产业也得到蒸蒸日上的发展。

（一）美国纽约

进入20世纪以后，大都市区化成为美国城市发展的主导趋势。城市化和郊区化是大都市区形成和发展的基础，而大都市区化也成为城市化的一种模式。

纽约市实施城郊化战略，实际上就是城市化向广阔的郊区城镇扩散发展。总的看来，纽约市向城市郊区转移扩散的过程大致可划分为三个阶段。

第一阶段：城市居住功能郊区化。1940年前，人们工作生活主要集中在纽约市中心。随着纽约城市规模急剧扩大，居住环境严重恶化，原住在纽约市内的中产阶级越来越愿意在纽约郊区购房或建房，公路的发展使公交汽车和小汽车成为人们出行的主要工具，从而使他们有条件能够住在郊外。20世纪50年代至60年代是纽约实行城郊化的高潮阶段，大量居民由市中心移往郊区。

第二阶段：城市商业功能和产业功能郊区化。从20世纪60年代至70年代，纽约市郊区城镇建起了许多大型购物中心，人们不必再为购买生活用品而往返于纽约市中心商业区。统计资料显示，2004年美国郊区商业区已经超过1.5万个，郊区商业区的零售额也已超过整个社会零售总额的半数。

自20世纪70年代开始，纽约郊区城镇与市中心之间存在的土地差价也使许多企业纷纷向郊区城镇迁移，新兴产业在纽约郊区城镇兴起，大规模的工业园和商业服务网点落户郊区，具有完善城市功能的中心区域在纽约郊区城镇逐步形成。这一变化给纽约郊区创造了大量的就业机会，原来往返于市区与郊区之间的工作生活方式大为改变，郊区城镇成为许多中产阶级人士主要的生活工作空间。由于人口大规模迁往郊区城镇，纽约市区人口出现负增长。1980年，纽约市人口由1970年的789万人减少到707万人，降幅超过10%。实际上，纽约市人口减少的趋势从20世纪50年代即已开始，尤其以核心商业区所在的曼哈顿最为明显。20世纪80年代以后，产业功能郊区化使纽约的城市中心功能发生了引人注目的变化。

第三阶段：建立边缘城镇。边缘城镇是在纽约市周边郊区基础上形成的具备居住、购物、娱乐等城市功能的新城镇。如今，纽约四周有许多边缘城镇，其中包括被视为纽约卧室的长岛以及与纽约市相邻的新泽西州的一些城镇。这也就是人们概念中的大纽约地区。

纽约周边的边缘城镇解决了传统城市面临的噪声、交通、住房、大气污染等方面的问题，为城市居民提供了良好的生活空间。总的看来，这些边缘城镇都具有以下几大特点：一是大多有高速公路相通，距纽约只有一个小时左右的车程。二是基础设施齐全完善，除拥有足够的停车设施及大型商场外，还有影院、饭店、俱乐部、运动场等娱乐设施。三是自然绿化程度很高，大多数居民居住在由绿色草坪环绕的别墅住宅中。

由于纽约处于全球城市的地位，其住房价格水平相对于当地居民的收入水平偏高。2004年美国普查局的统计显示，纽约大都市区的存量单户住宅的销售价格中位数为40万美元左右。2004年纽约市居民平均家庭收入为40000美元，则房价收入比在10倍左右。2004年纽约市所有住房所有者家庭年收入为65000美元，则房价收入比在6倍左右。如按美国平均房价收入比3~6倍的范围，纽约的房价相对于居民的收入而言无疑是偏高的，因此形成了纽约市存量住房中租赁和购买的结构比例关系，即60%以上的居民通过租赁，而不是购买来解决居住问题。这与美国全国自有房屋62%的比率存在巨大的反差。

（二）英国伦敦

20世纪40年代中期，英国兴起了“新城运动”，伦敦100人以上的工厂约有70%迁移到了卫星城。到70年代中期，英国已经先后建立了33个新城，其中11个分散在伦敦外围129公里周长范围内。11个新城的总人口为180万，共迁入2009个新的工业企业或其他性质的公司，提供了18.8万个就业岗位。每一个开发的新城都有完善的基础设施（水、电、气、道路、公共交通、步行街等）。

新城内的居住社区由邻里或村等不同形式的居住单元构成。每一居住社区设有住宅和社区服务设施，如小学、诊所、商店、社区活动中心、酒吧等。社区服务半径为10分钟步行距离，服务人口400到500人。每个新城由若干个居住社区和工业区构成，新城的地理中心位置设有中心区。中心区由商业区、行政管理区和社会活动区组成。新城的工业区基本上位于新城的边缘地带，工业区、居住区和中心区之间依靠公共交通连接。

英国早期的新城人口数量约为10万人，20世纪70年代后期，新城平均人口达25万人左右；90年代以后，新城向更大规模发展。目前新城人口规模在43万人左右。英国按照人口数据对城市规模进行划分，2万人至15万人为小城市，15万人至25万人为中等城市，25万人以上为大都市，因此，目前英国许多位于大都市外围的新城本身已是一个大都市。根据20世纪90年代初的数据，当时整个英国有200万左右的人口居住在这类新的大都市中，他们约占全国人口的4%。

随着新城数量和人口的增加，在伦敦周围形成了不属城市当局管辖，但同城市经济高度联系的行政区划。整个大伦敦地区的城市结构形成由里到外的“中心—边缘”模式，它由中央商务区、内城区、外城区、郊区和大都市圈内圈五个圈层构成。

由于技术创新以及竞争的推动，伦敦的城市产业体系在不断发生变化的同时，伦敦的城市结构也在不断进行重组。目前已经形成了以伦敦为核心的都市圈，以伦敦—利物浦为轴线，包括大伦敦地区、伯明翰、谢菲尔德、利物浦、曼彻斯特等大都市，以及众多小城镇。该城市带面积为4.5万平方公里，人口约3650万。

伦敦的城市人口密度大，集中度高。统计数据显示，2001年伦敦人口为717万，城市人口密度为4454人/平方公里，远高于每平方公里244人的英国人口密度。其中内城区人口密度高达9058人/平方公里，约为外伦敦市镇人口密度的2倍。在内伦敦的14个市镇中，人口密度超过10000人/平方公里的市镇有4个。20世纪90年代以来，伦敦的城市人口密度呈增长趋势，与1991年相比，2001年伦敦市每平方公里的城市人口增加了306人，其中内城区每平方米城市人口增加了856人。

伦敦市的人均经济增加值较高。2003年伦敦市人均实现经济增加值21277英镑，在英国各地区位列第一，远远高于英国平均15980英镑的人均经济增加值。伦敦作为国际大都市，是世界重要的经济、金融中心，也是英国的政治、经济和文化中心。浓厚的商业氛围，吸引了许多跨国公司在伦敦从事经营活动，这些企业不但需要办公场所，而且来自英国乃至世界各地的高级管理人员也需要与其身份和收入相对等的居住住房。

此外，作为国际性大都市，伦敦聚集了众多富豪。富豪成员的不断变化和人数的增多，有力地推动了高价豪宅的频繁交易。巨大的需求和频繁的交易推动了房价不断高涨。这使得伦敦的房屋价格远远高于英国的平均水平。

（三）日本东京

日本东京是人口、经济高度聚焦的区域。其中，人口密度接近全国平均水平的两倍，但近十年来呈现相对稳定的发展趋势，人口数占东京圈总人口的37%。而东京圈的人口规模呈迅速扩张态势，即东京新聚集的人口主要被周边城市所吸纳。目前，东京圈人口总数占全国人口的25%。

东京在日本经济总量中具有举足轻重的地位。东京的总面积仅占日本总的国土面积的0.6%，但近几年来，其GDP占日本GDP的总量一直保持在16%~17%。东京的产业结构中，第三产业占据绝对主导地位，2000年，第三产业GDP占比例高达92%。

东京在城市化发展过程中，特别重视并及时解决出现的新问题、新矛盾。在协调城市与农村的发展关系上成效突出，农业不再是农村的支配产业。到1980年，东京周边农村从事第三产业的人员比率高达42%，小城市得到了较快发展，成为就近吸引农民的主渠道。

在东京的房屋总量中，核心区的商业用房面积大于住宅面积，人均住房水平低于全国。在居住形式中，租赁占到57%以上，自有产权占40%左右，与全国其他地区相比形成鲜明对比。东京的居民以居住在公寓为主，占67%，这一比例远高于全国平均水平。从居住的空间分布看，居住郊区化和远距离化特征明显。

东京的房价和地价经历了泡沫的高涨期和泡沫破灭后的迅速下跌期，不论是商业、住宅，还是工业用地都呈大幅度下降，并且降幅远远大于全国平均水平。东京圈住宅销售数量从1980年到1999年一直呈总体下降趋势。1981年住宅销售量达到历史最高点，年销售量超过10000栋，到了1999年，这一指标仍不足1981年销售量的一半。

第四节 上海房地产制度发展前瞻及保障措施

上海房地产制度发展一方面要遵循市场的客观规律，另一方面要坚持“1234”的总体要求。“1”是“一个定位”，就是坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位。“2”是“两个体系”，就是建设房地产市场体系和住房保障体系。“3”是“三个为主”，就是坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主。“4”是“四位一体”，就是廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系。

解决住房问题主要有以下几方面措施。

一、加快构建购租并举的住房体系

要坚持市场化方向，大幅增加租赁住房供应，促进住房租赁市场健康发展。“十三五”期间，将新增供应租赁住房70万套，占新增市场化住房总套数的60%以上。

从国外成功的经验来看，住房租赁市场的大规模发展有助于特大城市住房市场的平稳运行。

（一）法国的经验

以法国巴黎为例，巴黎作为全球化大都市，市区房价为每平方米8000欧元左右，涨跌一般控制在10%以内。法国政府通过一系列法律法规来限制房地产市场的炒作。首先，法国限制土地买卖价格，凡是国有、公有土地买卖，必须按照国家规定的基础价格出售，因此这类土地绝大部分被低价批给低租金住房机构，进行社会福利住房建设。此外，法国规定任何新建住房必须包含30%的社会低租金住房，否则该项目将不予批准。其次，法国限制外国机构来法炒房。外国企业机构来法投资房产，如果只是购入用于普通出租，并等待升值后再售出，需要每年缴纳根据房产总价值而定的增值税，税率高达20%。出售后还要就增值部分缴纳高额升值税。再次，法国对于非本人居住的房产征收高额税费。除了常住的房产外，如果还有第二、第三套住宅，必须缴纳比常住住宅高出一倍的房产税。在升值税方面，房主自己居住的房产升值可以免税，但非自住房产，如果持有期限不到30年，则出售时其升值部分要缴34.5%的升值税。升值部分还需纳入售房者当年的收入总额里，根据其收入水平再缴收入所得税。法国人必须出租自己不住的剩余住房，否则要缴纳房产空置税。正是以上各种措施，使法国的房地产市场很少有大起大落，更难以见到中国一、二线城市那种房价飞涨的现象。

（二）德国的经验

在发达国家中，德国以居民偏好租房、租赁市场完善、租金管制而著称。目前，德国住房自有率仅43%，租赁住房占据了57%的市场份额。总结德国租赁市场管理的实践，对我国租赁市场发展具有很好的借鉴。首先，在住房供应政策导向上，租赁供应是主体。在德国，不管开发新房或经营租赁，企业要获得土地、信贷，新落成的房子须在一定期限内让渡政府出租，或按接受补贴后的低租金出租。过了期限，才能按市场租金出租。因此，德国租赁房源充足。第二次世界大战以来，德国共建设1000多万套社会住房，可供3000万人居住，多数为租赁住房，而德国总人口才8100万。其次，德国租赁市场具有公共属性，机构租赁发挥“压舱石”作用。以中低收入者为主的租赁需求，其公共产品属性明显。2011年，德国1860万套租赁房中，政府公租房（450万套）占24%，私人机构房源（410万套）占22%。再次，租金管制近乎苛刻。2012年12月，德国议会通过严格的涨租限制，即各州政府控制各州主要地区房租3年内涨幅不得超过15%，房主不得将租金提高至平均水平的10%以上。最后，针对居民将房屋通过Airbnb平台投入旅游短租，减少长租供应，突破租金控制，德国发布一项新规定，首都柏林的屋主不能擅自将房屋整套短租给游客，违反者将面临高达10万欧元的罚款。

（三）美国的经验

美国的住房租赁市场发展最初是通过政府出资的形式，向住房市场提供公共住房，以扩大租赁住房的供给，解决住房短缺的问题。随着人口的快速增长，政府财政压力越来越大，单纯地通过供给端推进，发展住宅租赁市场受到较大的制约。其后美国政府从供给和需求端两方面入手，通过引入社会资本保持和扩大供给端，通过需求端的疏导，提高整个住房租赁市场的运营效率和住房资源的高效匹配，最后形成目前的住房租赁市场和现行保障性住房制度。

二、加大住房供应力度

今后的市场调控要从需求端和供给端双向发力，更多地从供给端发力，向市场释放积极信号，稳定市场预期。“十三五”期间，要显著增加住房供应总量，新增供应各类住房170万套，比“十二五”增加60%左右，做到商品住房供应稳中有升，租赁住房供应大幅增加，保障性住房确保供应。要显著增加中小套型供应比例，优化供应结构。要显著增加住房用地供应。

三、加强房地产市场监管

要强化严格执法、联合执法，通过严格管理管出好的市场秩序。重点开展两方面工作：一是继续加大对房地产中介的整治力度；二是加强对房地产开发、销售的监管，督促开发企业严格按合同约定开工、竣工，坚决查处捂盘惜售、炒作房价、变相涨价等行为。

四、完善住房保障体系

住房工作主要对象是两类人群。一是上海户籍人口中的住房困难群众。帮助这部分群众解决住房问题是政府义不容辞的责任，必须始终把这项工作摆在非常重要的位置，千方百计、下大力气改善住房困难群众的基本居住条件。二是对上海发展做出贡献的非沪籍常住人口，尤其是各类人才特别是青年人才。廉租住房，要继续做到“应保尽保”。公共租赁住房，将结合发展再建设一批租赁住房，并鼓励有条件的企事业单位和产业园区自建单位租赁房。共有产权保障房重点是完善政策，进一步扩大保障覆盖面。征收安置住房重点是调整完善征收安置政策。

五、推进历史风貌保护和旧区改造

20世纪90年代以来，上海先后开展了两轮大规模旧区改造。目前部分区已经基本完成成片二级旧里以下房屋的改造任务，中心城区留下的里弄住宅主要是新里、一级旧里、质量比较好的二级旧里。今后的城区改造要走城市更新的路子，从“拆改留并举、以拆为主”转到“留改拆并举、以保留保护为主”。以保留保护为主，关键是要加强历史风貌保护。为此上海制定出台了促进风貌保护工作的若干意见，核心是“亮旗”，尽最大努力保护历史风貌。主要措施包括：一是明确保护范围。重点是确定第二批风貌保护街坊名单，实现里弄住宅保护全覆盖。二是健全保护制度。重点是形成全生命周期管理制度，在各环节都实现严管。对破坏历史风貌的违法违规行为依法从严查处。三是完善支持政策。重点是完善房屋修缮和居民安置政策，改善当地住房困难居民的居住条件。同时，继续推进旧区改造。

（顾建发）