第二节 研究问题与理论视角

一 影响因素：政府绩效信息使用主题的关键议题

政府绩效信息使用主题研究的目的在于促进政府绩效信息的高效利用。

政府绩效信息被生产出来后并不一定会被利益相关者自动和主动地利用，需要构建有利于促进绩效信息使用的制度和机制。明确政府绩效信息使用的影响因素是政府绩效信息使用的治理路径选择、促进机制设计和治理制度优化所需要的关键知识点。只有科学识别促进政府绩效信息利用的积极因素，识别阻碍绩效信息利用的消极因素，并明确这些关键影响因素的作用条件和作用过程，才能有针对性地提出政府绩效信息使用的提升机制设计与制度优化的对策建议，进而为实践领域的绩效信息使用的促进提供有效理论指引。由此，识别政府绩效信息使用的影响因素应成为政府绩效信息及政府绩效信息使用这一新兴学术领域的研究焦点。

鉴于政府绩效信息使用主题的研究目的以及国内外前期研究所表明的政府绩效信息使用不足的现状与困境，揭示政府绩效信息使用潜在的影响因素和影响机理是学术研究需要直面的重要议题。通过系统的文献回顾发现，国外已有多篇实证研究文献直接探讨政府绩效信息使用的影响因素，而国内目前只有1篇研究文献从绩效激励的视角实证分析其对评估对象绩效信息使用的影响程度。国内对政府绩效信息使用影响因素的实证分析与系统阐释还非常不足，实证研究数量偏少，并且缺乏研究结论交叉和重复验证。处于起步阶段的政府绩效信息使用研究，应该关注最重要的绩效信息使用主体，即关注评估对象的绩效信息使用行为；应该将研究焦点继续放在本土实践背景下重点使用主体的绩效信息使用影响因素验证，特别是发现有利于促进评估对象绩效信息使用的积极因素及其培育策略，发现阻碍评估对象绩效信息使用的消极因素及其消除策略。以提升评估对象政府绩效信息使用质量为根本目的，从培育促进政府绩效信息使用的积极因素和消除阻碍政府绩效信息使用的消极因素两个角度出发构建政府绩效信息使用的促进机制。

回答政府绩效信息使用的影响因素这一问题需要立足于本土实践和经验证据的高质量实证研究。为了保证政府绩效信息使用促进机制设计的科学性和有效性，必须对政府绩效信息使用的相关影响因素进行科学分析和系统论证。哲学思辨、规范研究等非实证研究方法难以科学回答政府绩效信息使用的影响变量和影响机理。实证研究方法的经验性、精确性和可重复性特征可以深入系统地分析论证政府绩效信息使用的影响变量，所以这成为本研究的研究方法与设计选择。国外实证研究的调查样本及其研究结论在研究背景、政治体制、绩效评估体制等方面都与我国政府绩效评估实践背景存在显著差异，这决定了不能直接用西方学者的研究结论来解释我国政府评估实践中评估对象及其相关主体的绩效信息使用行为。因此，开展政府绩效信息使用影响因素研究需要立足于本土实践和经验证据的实证研究，系统深入分析政府绩效评估相关主体使用或不使用政府绩效信息的深层次原因，据此提出有效的解决之道。

开展政府绩效信息使用影响因素的本土实证研究还需解决一系列相关的问题，为影响因素研究奠定扎实的基础。首先，在政府绩效评估活动中有多元化的利益相关者和参与主体，谁是政府绩效信息的生产者和供给者，谁是政府绩效信息的接收者和使用者，绩效信息使用的这些核心主体及其角色需要结合本土实践背景进行科学合理的确定。其次，需要确定政府绩效信息的使用价值以及对具体利益相关主体的利用价值，阐明这些主体应该如何使用和开发绩效信息的使用价值。再次，需要对使用主体绩效信息利用的现状水平进行实证分析，对研究因变量进行科学测量，以此把握政府绩效信息使用的现实状况及其差距。最后，政府绩效信息使用作为一种组织行为，其潜在影响因素众多，需要基于具有解释力的理论框架并精准选取和锚定政府绩效信息使用的关键影响因素。这需要学术研究选取适合本土实践背景的理论基础和理论视角，科学构建理论假设并进行实证验证。因此，开展政府绩效信息使用主题的研究必须建构和解释政府绩效信息的使用主体、使用价值、使用方式、使用程度、影响因素及影响机理。

基于政府绩效评估的本土实践，围绕政府绩效信息使用影响因素这一关键研究议题，本研究拟重点回应和解决如下问题。

（1）界定政府绩效信息、政府绩效信息使用及相关概念的内涵，阐明绩效信息的使用价值。

（2）确立评估对象在政府绩效信息使用中的关键主体地位，明确评估对象的绩效信息使用方式与使用途径。

（3）建构政府绩效信息使用的分析框架，选取合适的理论视角和关键影响因素对评估对象的绩效信息使用行为进行理论阐释。

（4）基于地方政府绩效评估的经验证据，验证评估对象政府绩效信息使用行为的影响因素及影响机理。

（5）根据研究结果与结论，提出针对评估对象的政府绩效信息使用促进机制设计与制度优化建议。

二 组织信任：解释政府绩效信息使用的理论视角

在政府绩效信息生产主体与消费主体相对分离、供给主体和使用主体相对分离的实践背景下，绩效信息使用者与绩效信息生产者和供给者的组织信任关系对于政府绩效信息使用具有较大的理论解释潜力。在政府绩效评估活动中，绩效信息生产主体与使用主体的相对分离使得相关主体对绩效信息的使用行为对于绩效信息生产者来说是一种支持性和合作性行为。信任是解释多元主体间合作行为与互动关系的有效理论视角，组织信任可以解释组织间的各种合作行为是否成功。无论是我国政府绩效评估的实践背景，还是先验研究的理论预判，都使信任和组织信任理论非常适合解释我国政府绩效评估活动中处于评估对象地位的政府官员的绩效信息使用行为。

已有研究指出，绩效信息使用在一定程度上由政府管理者的态度所决定。在国外绩效信息使用的经验研究文献中，政府管理者的心理和态度因素对绩效信息使用的潜在影响逐渐受到研究者的重视。已有实证研究表明了公共管理的动机、价值观和对特定绩效对象的态度会对绩效信息使用产生影响。例如，公共管理者的公共服务动机和亲社会价值观已经被证实与绩效信息使用正相关；政府管理者在绩效评估和绩效管理过程的态度，例如官员绩效比较的意愿、对绩效评估的积极态度、对绩效信息的积极态度等都被视为绩效信息使用的正向预测变量。虽然态度视角逐渐被国外研究者所重视，但系统地从态度视角解释绩效信息使用的影响因素的直接研究还相对较少。

态度是组织行为学、社会心理学的一个重要概念。根据社会心理学和组织行为学的基本理论，态度决定行为倾向及实际行动。积极的态度促进人类的目的性行为而消极的态度阻碍人类的行动，这是相关学术研究和人类社会生活经验的共识。由此可以提出一个合理的假设，即政府管理者的态度会直接影响绩效信息使用行为，积极的态度促进绩效信息使用，而消极的态度阻碍绩效信息的使用。但这种一般性理论假定及其推论并不能为我们理解和解决问题提供更多的价值，因为这还不能回答政府管理者的态度对象、态度构成及其影响机制，特别是这种态度到底是如何决定其绩效信息使用行为的等问题。同时，态度的对象、程度是变化的，需要在具体主题领域进行具体分析。因此，从态度视角寻找绩效信息使用的解释变量必须具体化态度的对象，态度的类型和构成，并深入论证其对绩效信息使用行为的影响。

信任和组织信任理论是态度理论的一个分支流派。信任是一种积极态度，信任理论是一种系统和成熟的态度理论，可以用来分析态度对象及积极态度的形成过程。本研究中将绩效信息的生产者和供给者界定为政府绩效评估的主体，指向实践中的政府绩效评估的组织实施机构，将绩效信息的使用主体界定为组织化的评估对象，这些主体之间的关系是组织间的互动关系。在政府绩效信息使用者组织和生产者组织相对分离的背景下，信任理论为分析绩效信息使用主体对绩效信息生产主体的态度及其影响提供了可供选择的理论视角，为解释处于绩效信息接收者、使用者和评估对象地位的政府管理者是否认真使用来自绩效评估组织机构的绩效信息提供了合适的理论分析视野。为此，本研究从组织信任的视角出发，探讨评估对象对政府绩效评估组织机构的组织信任态度如何对政府管理者的绩效信息使用行为产生影响。

国内外现有的关于绩效信息使用的研究较多从绩效信息使用者及绩效信息需求侧寻找解释变量，却较少关注绩效信息的来源与生产者，也较少从绩效信息的供给侧寻找解释变量。国内外现有文献缺乏对绩效信息的供给者（生产者）的关注和分析，绩效信息供给者的特征和行为如何影响绩效信息接收者的绩效信息使用行为也缺乏经验证据。这与国外学者的研究预设和国外政府绩效评估的实践背景有关。国外研究文献的前提假设是认为公共管理者自行设定组织目标、监控组织绩效，组织自身收集绩效指标的数据并形成评估结果。绩效评估活动由组织自身开展，绩效信息也由组织自身收集、生产和使用。也就是说，国外研究者普遍假设整个绩效信息的生产和使用发生在一个单一和完整的组织系统内。这种研究预设被看作理所当然的。事实上，特定政府组织的绩效信息往往是由外部组织或团体生产和确定的，例如政府内部的独立绩效评估小组、独立的绩效评估组织或者是政府外部的第三部门等。这些现象都表明了一个被绩效信息使用文献忽略的现实，即绩效信息的生产者组织和使用者组织相对分离，绩效信息的供给主体和绩效信息的需求主体相对独立。

特别是在我国政府绩效评估中明显存在绩效评估组织机构与评估对象组织分离的现实情况下，绩效评估组织机构负责绩效目标和绩效评估结果等关键绩效信息的生产，而评估对象被要求使用来自组织机构的绩效目标和结果信息进行绩效执行和绩效改进，两者之间存在明显的绩效信息生产与使用、供给与需求的关系。当政府绩效信息生产和绩效信息使用分离时，处于评估对象地位的政府部门及其成员对绩效信息供给活动的态度对于解释其绩效信息使用行为具有重要理论价值。

探讨作为政府绩效信息使用者的评估对象对作为绩效信息生产者的政府绩效评估组织机构的信任态度与二者之间的信任关系具有现实价值。在政府绩效评估的组织主体和评估对象的互动关系中，组织主体处于绩效评价权力、绩效信息和激励资源的优势和主动地位，而评估对象处于绩效评价权力、绩效信息和管理资源的劣势和被动地位。评估对象对绩效信息的使用是对政府绩效评估组织机构的一种合作与支持行为，处于劣势地位的评估对象最有可能因为不信任政府绩效评估组织机构而采取非合作行为或者机会主义行为，进而不认真或不会真正地利用绩效评估组织机构提供的绩效信息。因此，在政府绩效评估组织机构与评估对象的互动关系中，相对于研究政府绩效评估组织机构对评估对象的信任态度来说，研究评估对象对政府绩效评估组织机构的信任态度更具有现实意义。政府绩效评估的组织机构是评估对象最重要的信任客体和信任对象，可以预期评估对象对政府绩效评估组织机构的组织特征与组织活动的信任态度会促使评估对象产生绩效信息使用的支持行为和合作行动，可以促使评估对象认真履行职责并完成绩效任务，这反过来会提升评估对象的绩效信息使用水平。信任机制研究的关键在于探究信任态度形成的机理及其结果影响，也就是要解释评估对象是否信任政府绩效评估的组织机构，组织信任或不信任的态度如何形成，又对其绩效信息使用行为产生了何种影响。通过解释评估对象的信任态度的决定因素及其对绩效信息使用的影响，改善评估对象和组织机构之间的合作互动关系的重点，这种合作关系改善又会促进评估对象主动和积极地使用来自组织机构的绩效信息。

鉴于组织信任是影响政府绩效评估中评估对象与组织主体合作的关键因素，政府绩效信息使用是评估对象对组织主体的一种支持性和合作性行为，可以据此假设评估对象对政府绩效评估组织机构的组织信任与评估对象的政府绩效信息使用行为存在理论和实证关系。通过系统的文献回顾发现，从信任、组织信任的角度解释绩效信息使用的影响因素还未曾受到国内外学者关注，缺乏先验研究的基础。本研究旨在针对政府绩效信息使用这一新兴主题，采取新的研究视角展开探索性研究，从信任视角建构理论框架和研究假设，并采用经验证据对组织信任态度和绩效信息使用行为之间的关系进行实证验证。

一些相关研究的结论为本文研究视角选取和研究假设建立的合理性提供了文献支持。里奇（Rich）和凯奥尔（Cheol）认为，相较于组织外部的信息，决策者更偏好使用组织内部生产的信息，组织内部的信息往往被认为是可信赖的、可靠的，因为组织内部的活动者基于共同的目标和价值观生产了信息，相反，组织外部的信息则不具备这些生产条件。可以据此推断，由于政府绩效评估的组织机构主导生产了政府绩效信息，其使用绩效信息的可能性较大；相反，由于评估对象和组织主体的组织实体相对分离，组织主体生产的绩效信息对评估对象来说是外生的，组织之间体制、文化和信息间隔会使得评估对象的绩效信息使用行为难以主动和自发形成。在信息不对称的条件下，组织之间的信息交换和信息使用将会遇到更多的组织障碍。此时，组织之间的信任关系与信任程度对能否促成彼此的合作行为至关重要。曹科岩等的研究表明，组织信任对知识分享、知识交换与知识使用行为有显著的正向影响，并影响组织的绩效水准。政府绩效信息本质上也是一种知识，是由政府绩效评估组织机构主导生产的绩效知识，有理由假设绩效信息使用者对绩效信息生产者的信任，即评估对象对政府绩效评估组织机构的组织信任会影响评估对象的绩效信息和绩效知识的使用行为。

本研究立足于政府绩效评估组织机构和评估对象相对分离的实践特征，基于政府绩效信息使用者和生产者相对分离的实践现实，建构政府绩效评估组织机构和评估对象之间的绩效信息“生产-使用”的合作关系，从信任和组织信任的基本理论出发，分析评估对象对组织机构的组织信任态度如何影响评估对象对外生绩效信息的使用行为。因此，除了政府绩效信息使用影响因素实证研究必须回答的基本问题，本研究还将特别阐述以下两个方面的具体问题：第一，地方政府绩效评估实践中评估对象对组织机构的组织信任水平与现实状况；第二，作为绩效信息使用者的评估对象对绩效信息生产者的绩效评估组织机构的组织信任态度对其绩效信息使用行为的影响程度及其作用机理。