第四节 社区服务中心的招投标情况

——以广州和深圳为例

社区服务中心采取了政府购买民间机构服务的基本模式，招投标是购买服务中的重要环节，珠三角各地招投标方式基本类似，下文仅以广州和深圳为例做一说明，并进行简单探讨。

一 政府采购社区服务中心的主要做法

1．采购方式

根据《政府采购法》，政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价及其他六种方式。

（1）公开招标：采购人以招标公告的方式邀请非特定的供应商进行投标。

（2）邀请招标：采购人以投标邀请书的方式邀请特定的供应商进行投标。

（3）竞争性谈判：采购人直接邀请3家以上供应商就采购事宜进行谈判。

（4）单一来源：采购人向特定的一个供应商采购。

（5）询价：采购人邀请特定的对象一次性询价从而确定签约人。

（6）其他：国务院政府采购监督管理部门认可的其他采购方式。

目前在政府对社区服务中心的采购中，一般采用公开招标的方式。在采购具有特殊性质的社区服务中心时也会用到单一来源的方式。例如，2009年深圳市妇联通过政府购买的方式，在全市成立了7个“阳光家庭综合服务中心”。2012年应《深圳市社会工作事业发展“十二五”规划》的要求，转型为“社区服务中心”时，采用单一来源的方式由深圳市阳光家庭综合服务中心运营其中的4个“阳光家庭综合服务中心”。

随着社工服务的快速发展，社区服务中心数量不断增加，为了提高采购效率，有些区（深圳福田区、罗湖区）通过公开招标选出一批预选供应商，当后续有社区服务中心招标时，邀请预选供应商参与投标，从中确定中标供应商。

2．评标定标方法

评标方法一般有综合评分法、性价比法、最低价法以及法律、法规及规章规定的其他评审方法。

综合评分法是指在最大限度地满足招标文件实质性要求的前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行量化打分，以评标总得分最高的投标供应商作为中标候选供应商或中标供应商的评标方法。性价比法是指除价格因素外，经对投标文件进行评审，计算出各评分因素的总分，除以投标报价，以商数最高的投标供应商作为中标候选供应商或中标供应商的评标方法。最低价法是指以价格为主要因素确定候选中标供应商的评审方法，即在满足招标文件实质性要求的前提下，以报价最低的投标供应商作为中标候选供应商或中标供应商的评标方法。

在社区服务中心的采购中，广深两地目前一般采用综合评分法进行评标，两地在评标和定标方面有同有异。

首先，广深两地一般采用综合评分法，虽然深圳在2013年前也采用最低价法，如深圳市福田区和南山区对社区服务中心采用最低价法，报价最低者中标，但大部分区是采用综合评分法进行评审。采用综合评分法评审的内容一般都包含服务/技术部分和商务部分，尤其是在人员的配置方面，要求提供拟投入本项目的人员名单、专业证书、身份证、劳动合同等。评审委员会均由采购单位和评标专家组成，其中评标专家是从专家库中随机抽取而来。在上年度评价占比方面，广深两地均较小，其中广州一般为3～5分；而深圳一般为1～8分，个别区10～15分，如南山区15分（见表2-6）。

其次，广深两地在评标定标方面有一定的差异，体现在以下几个方面。

（1）社区服务中心的规模不同，广州社区服务中心一般为20人，购买经费为200万人，而深圳社区服务中心一般为6人，购买经费为50万元。

（2）在评审内容方面，有较大差异。广州对社区服务中心采购的评审注重服务工时，而不评投标报价。深圳则相反，注重报价而不评服务工时。在人员配备方面，两地都对人员的数量、资历提出了要求，且要提供相应的资质证明，但不同的是，深圳除了要求提供资质证明外，还要求提供机构为本项目人员购买的近2～6个月的社保证明，而且要求优先聘用本区户籍人员，优先解决本区户籍人口就业问题，如宝安区、福田区、龙华新区等。在资源整合方面，广州注重机构在学术、媒体、参与公共事件等方面的情况，以及单个项目获得的资助金情况；深圳则关注机构获得非政府渠道的资金总量情况。此外，广州还注重社区服务中心督导的配备，尤其是境外督导的配备。而深圳无这一要求，因为在深圳，督导是统一由社协配备的。同时，深圳更加注重项目经费使用的规范性与合理性，比如员工薪酬与福利须控制在项目总经费的70%左右，服务项目运作、办公设施与场地运作成本两项各占10%左右（以上比例上下浮动不得超过3%，机构营运管理费不得超过10%）。

（3）在定标方式方面，广州一般按照评标方法，使用综合评分法的招标项目，按照综合得分高低依次中标，得分最高者中第一标段，得分排名第二者中第二标段。在只有一个标段的情况下，得分最高者中标。深圳在2014年9月之前和广州的定标方式大体相同，但在2014年9月颁布了《深圳市政府采购评标定标分离管理暂行办法》后，采用评标定标、评定分离的方式进行定标。评标定标分离（简称评定分离）是指在政府集中采购程序中，以公开招标方式采购的，由评审委员会负责对投标文件进行评审、推荐候选中标供应商并出具书面评审报告，由采购人根据评审委员会出具的评审报告和推荐的候选中标供应商确定中标供应商。适用评定分离的政府采购项目，采购人根据不同的项目选用自定法、抽签法、竞价法或者法律、法规及规章规定的其他定标方法确定中标供应商。因此评审的结果并非最终的中标结果，需根据定标方法最终确定中标供应商。例如，南山区和福田区近几次招标中，即采用评定分离中的抽签法（见表2-7）。

此外，在深圳，有些区对在本区注册的机构有一定加分，使得在该区注册的机构更具有优势中标，即便是本区新注册的机构也比其他区注册的老机构有优势。例如，在龙华新区的招标评分标准中有一条“在龙华新区登记注册，或在龙华新区开展服务项目，并曾得到区级单位优秀评价的，每得一个得2分，最高不超过8分”。有些区即便在评分标准中没有设置该条内容，但实际上，从中标结果来看，本区登记注册的机构或者注册/办公地址在该区的机构，投标时依然更具优势。例如，从2014年12月17日深圳市宝安区2014年第二批新建社区服务中心运营服务（项目编号：BACG2014034578）公开招标的中标结果（见表2-8）中可以看出，8个标段中标供应商中，有4个在宝安区注册，有2个注册/办公地址在宝安区，占总体供应商比例的75 %。广州在2015年之前也存在类似的情况。

又如，在2015年12月龙岗区45家社区服务中心（党群服务中心）项目采购（项目编号：LGCG2015057456）招标中，10个标段有6个机构在龙岗区注册，1个机构注册/办公地址在龙岗区，占总体供应商比例的70%。见表2-9。

总体来说，通过政府公开招标采购，使得政府购买社工服务更加规范，社工服务发展更有保障。这种方式也将成为政府购买社工服务的发展趋势。但在目前的实践中这种方式还存在一些问题。

二 社区服务中心招标中有待改进的地方

目前，社区服务中心招标合同有效期通常为3年，合同一年一签。其目的是引入竞争机制，及时把服务成效不佳的机构淘汰出去。在实际操作中，政府却发现服务质量与招投标关系甚微，无法通过招投标过程实现优胜劣汰。特别是抽签、摇号等方式看似公平，却完全未考虑机构实际的服务情况。

一是未能执行2013年《标准》的规定。2013年《标准》规定，社区服务中心的评估等级分为A、B、C三级，合同有效期为3年，项目一年期满时，经综合评估，结果为B及以上等级的，合同将自动延续一年。若被评为B-等级，区主管部门应责令其进行整改。第二年评估结果仍为B-等级的，应单方面终止营运合同，另行招标。如年度评估结果为C等级，须终止合同，另行招标，且原项目运营者不能参加下一年度该项目的竞标。然而，这一规定从未执行，甚至相当多的业内人士并不清楚这一规定。

二是服务成效在招投标综合打分中的比重过小。政府对社区服务中心的招标评审内容中，上年度评估成绩在采购招标中占比很小，在总分100分中一般仅占1～8分，对最终的招投标结果难以起到决定性作用。例如，某机构运营的某中心在2014年12月接受市级评估，2015年2月公布评估成绩为A等级，2015年3月重新招标，该机构未能中标，未中标的原因不明。再如，某区某社区服务中心3个月前刚评估结束，且取得了该区前五名的好成绩，但3个月后重新招标，由于评定分离，抽签定标，该机构未能被抽中。

三是评标专家的专业匹配度有待提高。一般而言，评标专家由采购单位代表和有关技术、经济等方面的专家组成，其中技术、经济等方面的专家不少于成员总数的2/3。评标委员会成员从评标专家库中随机抽取。这种方式虽然可以避免一些腐败行为和“人情标”，但专家的专业匹配度难以保证。在社区服务中心招投标中，评标专家中是社工专业或有社工行业经验的人很少，以致在评标时，他们往往较难评估供应商的专业性。

每3年一次的重新招投标成为社区服务中心运营机构的大洗牌，由于服务质量评估并未与招投标挂钩，无论之前的服务质量优劣，几乎都要更换运营机构。这样的做法影响了服务的延续性和社工的稳定性，进而影响了社工服务的效果。

首先，重新招标导致服务中断，损伤了服务对象的利益。原机构运营了2～3年，与社区服务对象、居民建立了良好的关系。由于重新招标，原机构撤离，新中标机构进驻，人员变化，导致服务中断，社工与服务对象和居民建立的关系被打破，新进驻的社工需要花一段时间去了解社区、调研需求、设计服务，与服务对象重新建立关系。而服务对象由于与原机构的关系被打破，使得其信任感降低，较难再次接受社工服务，已有的服务成果亦难以巩固。例如，某社区服务中心社工与服务对象建立了良好关系，服务对象的情况也逐步好转，但因为服务期满重新招标和社工变化，服务对象很失落。虽然经过该中心社工转交给新入驻社工，但也需要重新建立专业关系。此外，服务对象的安全感也被打破。例如，某机构的社区服务中心在运营到两年半的时候，居民得知还有几个月就要重新招标，他们比社工还着急，纷纷想办法怎么做才可以不重新招标，怎么做才可以不换机构和社工。之后的几个月里他们隔三岔五就送锦旗和感谢信，并且要求社工把锦旗和感谢信挂在办公室，为的就是让领导看到。居民以这种方式来做无声的抗拒，在一定程度上是居民们对重新招标感到焦虑和担忧的表现。

其次，影响社工的情感和信念，人为造成社工流失。重新招标导致社工缺乏对工作的安全感，当得知即将要重新招标的时候，社工就开始担心是不是要换到其他岗位，或者提前找好下家。重新招标破坏了社工与机构之间的情感，每当在召开新老机构交接会的时候，总是能看到一些人依依不舍、泪流满面。重新招标摧毁了社工对行业的信念，因为呈现出来的是无论专业服务做得好或坏，也不能够将它延续下去。有部分社工选择转到新中标机构继续服务，这对于延续服务来说是很好的做法，但由于不适应新中标机构的管理方式，这部分社工则会选择离职，或者转行。从某个中心的情况来看，原先一个中心有4人选择转到新机构，但由于不满新机构的薪酬和做法，2名社工选择离职转行。

最后，导致运营机构压缩开支，进而影响服务成效。根据政府相关要求，服务期满重新招标时，社区服务中心原运营机构在该中心的人财物需要无条件交接给新中标机构。原机构在运营该中心时，从无到有地配备各种办公设备，如电脑、打印机、相机、活动物资等，3年下来这笔投入几乎能达到30万元。现在要无条件交接给新中标机构，那么新中标机构就可以节省这笔开支。但无论新中标机构还是原机构，中标的金额都是每年50万元。如果机构的公益理念非常强，会将节省下来的这笔费用投入专业服务当中，让更多服务对象受益。但我们无法保证所有的机构都会这样做，在目前这种无条件交接和重新招标的不确定性导向下，可能会导致机构为了节省开支，缩减在办公方面的配备（因为到期后必须无条件交接），压缩服务经费（因为服务做得好也未必能延续），这样势必会影响服务的开展，阻碍专业服务的发展，无法让服务对象真正受益。