第一节 理论分析及假设提出

一 问题的提出

中国证券市场是一个植根于转型经济中的新兴市场。转轨和新兴的双重特征导致在中国证券市场上政府行为在资源配置等方面发挥着举足轻重作用（夏立军、方轶强，2005；郑军、林钟高、彭琳，2012）。中国的上市公司是产权改革的产物，相当大一部分上市公司的终极控制人是国有企业，只有少部分上市公司完全由非国有企业最终控制。而中国的评估市场也是政府控制下典型的评估市场。中国资产评估行业起步于1989年，源于原国家国有资产管理局成立的资产评估中心。其主要目的是评估国有企业，防止国有资产流失。随着国有企业股份制改革的进行，中国资产评估行业也逐渐壮大。中国大部分的大型资产评估机构都是由政府机构脱钩改制而来。可以说，中国资产评估与政府有着天然的“血缘关系”，政府对资产评估机构发展发挥着重要作用。因此，中国上市公司的评估机构问题可能与西方国家有着显著的差异，研究中国上市公司的评估机构问题必须将其置身于中国上市公司所处的特殊政治经济环境来考虑。然而以往关于上市公司评估机构问题往往过多基于供需关系来对评估市场进行分析，而忽略对上市公司和评估机构这个供求双方背后的政府行为以及它们所处的制度环境的分析。

中国的市场经济发展取得了举世瞩目的成就，但对于中国这个幅员广阔的国家来说，各个地区之间的市场化程度并不平衡（樊纲、王小鲁，2011），这也造成了地区的制度环境有着很大的差异。现代制度经济学理论认为，制度是决定经济主体行为的基本因素。已有的研究表明，制度环境不同的地区，公司的企业实际税负（刘慧龙、吴联生，2014）、审计师选择（郑军、林钟高、彭琳，2012）、现金股利行为（雷光勇、刘慧龙，2007）、公司价值（夏立军、方轶强，2005）等方面都有显著的差异。那么，上市公司和资产评估机构的政府背景，对上市公司选择资产评估机构起到了多大影响呢？国有上市公司是否更倾向于选择具有政治背景的资产评估机构呢？地区制度环境又是怎么影响上市公司评估师选择呢？在不同产权类型的最终控制人条件下，制度环境对评估机构的影响是否有着不同的表现？我们将对上述问题进行研究。

二 部分资产评估机构背景及主要客户

中国资产评估的产生和发展都具有浓厚的政治色彩。20世纪80年代初，为了服务国有企业改革，防止国有资产流失，中国资产评估开始起步。到90年代初，在国务院主导下，原国家国有资产管理局（现为国有资产监督管理委员会）成立了资产评估中心，标志着我国资产评估作为一个独立行业的产生。1991年11月，国务院以91号令发布了《国有资产评估管理办法》，标志着我国资产评估行业步入规范化轨道。1993年12月，中国资产评估协会成立，成为行业自律管理的起点。至此，资产评估机构得到了初步发展。在资产评估行业发展初期，我国的资产评估机构主要是由国家部门出资成立的。政府部门会根据自己的评估需求成立评估机构，评估机构成为政府财政等部门的职能延伸。不仅资产评估机构属于行政单位下属事业单位，而且资产评估机构的负责人也具有行政级别。上至中央政府部门，下至地方财政部门、审计部门都出资成立了各自的资产评估机构。很多评估机构的负责人也都是来自资产管理部门、财政部门、国土资源管理部门等政府部门。以2013年业务收入最高的中联资产评估集团有限公司为例，董事长王子林历任国家国有资产管理局科研所副主任、国务院清产核资领导小组办公室副处长等职。而在评估机构的客户方面，具有政府背景的评估机构往往更容易获得具有政府背景的公司评估业务。如表3-1所示，原隶属于国家体改委的中企华资产评估公司的客户主要包括国家开发银行、中国长城资产管理公司、中国建设银行、中国银行、国家电网公司、中国人民财产保险有限公司、中国北车股份有限公司等大型央企。原隶属于浙江审计厅的万邦资产评估有限公司的主要客户包括浙江省石油公司、浙江省电力建设有限公司、浙江省能源集团有限公司、浙江省天然气开发有限公司等地方大型国有企业。由此可见，评估机构客户群体与其原隶属单位具有密切关系。

同时，通过对中国注册资产评估师协会公布的百强评估机构名单信息统计发现，百强名单中有36家具有原政府控制背景，如中联资产评估集团有限公司原隶属于财政部和原国家经贸委，北京中企华资产评估有限公司原隶属于国家体改委；地方性评估机构比如坤元资产评估有限公司原隶属于浙江省财政厅，万隆资产评估有限公司原隶属于上海审计局。进一步发现，在前十强中有七强具有政府控制背景。由此可见，政府部门不仅是注册资产评估师评估的最大需求方，而且以法规、资金人事管理等方式直接主导资产评估机构的发展。

1999年财政部下发关于《关于资产评估机构脱钩改制的通知》，要求所有资产评估机构在1999年12月31日以前完成脱钩改制工作。完成脱钩改制后，虽然原挂靠单位不再是资产评估机构的直接出资人，也不再对资产评估机构进行人事管理，但原隶属单位尤其是财政部和国资委仍然对资产评估机构的发展发挥着重要的作用，这是由我国资产评估行业的管理体制和国有资产评估审核制度共同决定的。首先，财政部仍然是对中国注册资产评估师协会进行监督和管理的部门，享有批准设立资产评估机构，对注册资产评估师、资产评估机构具有进行检查和行政处罚等重要监管惩戒权力，同时还是注册资产评估师执业准则的批准部门。其次，省级财政部门和同级物价管理部门还具有共同制定注册资产评估师收费办法权力。再次，中国注册资产评估师协会作为财政部一个职能部门，负责对资产评估行业进行监督管理，具有审批和管理会员、惩戒违反行业自律管理规范行为的权力。最后，根据《国有资产评估管理办法》规定，国有资产评估项目需要由相应级别的国资委核准或备案。由此可见，财政部作为政府管理部门，负责资产评估行业管理工作；而国资委则以国有资产出资人身份负责监管所属企业的资产评估项目审核和备案。它们共同对评估市场的发展格局发挥着微妙而又重要的作用。

三 理论分析

（一）政府干预理论

20世纪70年代，政府干预一直是学术界研究的热点之一。政府干预企业经济行为是一种在全世界范围存在的现象（Bortolotti and Faccio,2009）。大量学者的研究让政府干预理论得到不断完善。目前，主要有以下几个原因来阐释政府干预的合理性。

（1）市场失灵。古典自由主义学派认为，当个体追求自己的个人利益时，在市场这只无形的手牵引下就能实现社会的最佳福利。政府在经济中只用扮演“守夜人”的角色（Smith,1776）。然而经过20世纪30年代的世界大萧条之后，人们开始逐渐认识到古典自由主义经济学理论存在局限性，即存在着市场失灵。凯恩斯（Keyners,1936）研究认为，自由竞争的市场机制不能实现经济的均衡发展，经济需要政府的干预行为。由此产生了以凯恩斯为代表的政府干预理论。

（2）外部性。当一个人从事一种影响旁观者福利，而其并不会因这种影响得到报酬或付出报酬活动时，其便产生了外部性。如果这种影响对旁观者是不利的便称为“负外部性”；如果这种影响对旁观者有利，则称为“正外部性”。艾尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall,1890）在其著作《经济学原理》中首先提出了外部性概念。外部性问题在现实中是普遍存在的，尤其是负外部性问题，因其损害了旁观者的社会福利，所以往往需要政府的干预。

政府干预成本有管理者代理成本与政治目标转移和腐败两种。前者是在国有企业中，政府机构和官员作为国有股权代理者，需要承担监督国有产权所带来的成本，而并不享受监督带来的收益。因此，政府机构和官员往往对国有企业的监督动机较弱。进一步研究发现，政府对国有企业存在支持之手。预算约束理论认为，政府对于国有企业具有“父爱主义”（林毅夫，2004）。而预算软约束将会加剧国有企业管理者的代理问题（潘红波，2007）。后者表明政府对国有企业具有支持之手，但很多学者发现，政府对于国有企业还有掠夺之手。尤其是处于经济转型过程中的国家，政府将许多的政治目标和政策性负担转移到国有企业身上（Lin et al.,1998；潘红波等，2008；吴联生等，2009）。同时，除了社会目标和政治目标外，政府干预经济的一个非常重要原因是为自己私利，也就是腐败。政治庇护理论认为地方政府可以从当地国企的持续经营中获取私有收益（Shleifer and Vishny,1994）。

（二）信号传递理论

美国经济学家迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）于1972年提出信号传递理论。迈克尔·斯宾塞认为，市场中的各方存在信息不对称，具有信息优势的个体为了避免与逆向选择相关的一些问题的发生，会将其信息传递给在信息上具有劣势的个体。迈克尔·斯宾塞也因其在信号传递模型方面做出的突出贡献获得了2001年度诺贝尔经济学奖。

制度经济学认为，市场经济中普遍存在信息不对称，市场经济主体如果不了解所有活动的条件和结果，那么信息劣势者很容易受信息优势者的欺骗。同时，信息不对称除了会带来欺骗还会产生逆向选择和道德风险等严重问题。信号传递理论主要研究如何确保信息在发出、传输和接受过程中顺利进行。因此，信号传递理论要解决信息不对称主要解决两个环节的问题：信号的发送和信号的甄别。第一个环节是信号发送环节，必须保证信号是真实可靠的；其次为信号是有效的，也就是说，信号要有信息量和区分度。第二个环节是信号的甄别，即确保收集到的信息是真实和有效的。因此，在接收信号时采取行之有效的方案区别信号强弱是信号甄别的关键。

在现代公司治理结构中，公司所有者与管理层之间存在着委托—代理关系，而这种委托—代理的契约关系之下，契约双方追求的是自身利益最大化，导致公司所有者与管理层之间存在严重的因信息不对称而产生的代理成本。同时在企业并购中，并购方与被并购方之间信息也存在严重的信息不对称。要解决公司所有者与管理层等之间的信息不对称的问题，就必须解决信息在发送、传输和接受环节的顺利进行。在信号发送过程中，要确保信息的可信性和有效性。而通过外部评估师的评估能够有效地解决以上问题。在信号的甄别中，信号传递理论强调信号接收方在收集时应对所收集到的信号进行甄别，只有收集到强信号才能确保信号的真实性和可靠性。也只有这样才能有效消除信息不对称问题。管理层发出的企业信号往往是一个比较弱的信号，而经过评估师评估能够将弱信号变成强信号。因为评估报告是评估师经过一系列严谨的评估程序以后做出的对资产的估值。

综上所述，公司管理层与公司所有者及外部信息使用者之间存在信息不对称，客观需要建立注册资产评估师的评估制度。只有经过注册资产评估师评估的资产才能很大程度解决信息的不对称问题。

（三）权力转换的延迟理论

权力转换的延迟理论认为社会主义市场改革过程是一个精英循环与再生过程，政权的稳定导致干部权力的连续性，干部权力在不同的社会背景下将有不同的形式（宋时歌，1998）。在旧的传统体制下，干部权力表现为再分配权力；而在经济转型过程中的今天，它已转化为市场中的经济利益。中国的市场化改革并不是简单以市场机制替代计划机制，而是创造出一个更为复杂的两种体制共存的混合经济格局。新兴的经济精英大多数来自旧体制下的干部。资产评估机构在脱钩改制前属于国家行政事业单位，机构中的工作人员大都具有行政级别，因此在整个资产评估的脱钩改制过程中其原来所拥有的再分配的权力也将延伸到新生的市场中，权力和地位并不会被削弱或转换。权力的顺延为资产评估机构借助政府权力影响上市公司评估机构提供了条件。

（四）资源依赖理论

资源依赖理论萌芽于20世纪40年代，是组织理论的一个重要理论流派。经过几十年发展，到20世纪70年代，资源依赖理论被广泛应用到组织关系的研究。其与新制度主义理论被列为组织研究中的两个重要流派。资源依赖理论的主要代表著作是杰弗里·普费弗（Jeffrey Pfeffer）与萨兰西克（Gerald Salancik）于1978年出版的《组织的外部控制》。资源依赖理论认为，作为开放的系统，任何组织都需要从外部环境中或其他组织中获取它所需要的资源，控制资源的一方能够对需求资源的一方制造依赖。一般来说，控制资源方拥有的资源越稀缺、越不可替代，需求方对它的依赖越高。虽然经过政治体制和经济体制改革，我国政府对经济的干预已经发生了重要变化，但与成熟的市场经济国家相比仍然相去甚远。尤其表现在政府对关键资源的控制、行业管制和行政审批等方面。政治关联可以为企业带来政治庇护，因此，政治关联已经成为企业重要的社会资本。资产评估机构在脱钩改制前依靠挂靠单位信息优势、信任优势和社会网络招揽了大量的业务资源，并由此得到快速发展。虽然资产评估机构进行了脱钩改制，但其对原来业务依赖性很高。资产评估机构管理者也将会通过自己的关系对政府部门进行“寻租”等行为以获取持续庇护。

四 假设的提出

（一）政府控制与评估机构

大量文献支持不同产权性质企业在选择中介服务机构时存在差异。龚启辉、吴联生（2012）认为，依赖于行政权力的稳定关系，会计师事务所和上市公司的政府背景都会影响其审计师的选择。孙铮、于旭辉（2007）研究发现在公有制背景下，因为政府具有监督国有上市公司管理者的需求，因此，代理层级越多的国有上市公司往往越倾向于选择高质量的事务所。梁莱歆、冯延超、杨继伟（2011）继续这方面的研究，发现上市公司的终极控制人的政治身份会影响其审计师的选择，实际控制人的政治身份级别越高，越倾向于选择高质量的会计师事务所。然而，也有部分学者并不赞同以上观点。他们认为有政治关联的上市公司更不愿意选择大所，而更偏好于选择本地的小所（李敏才、罗党论，2011；杜兴强、周泽将，2010,2011）。我国的注册资产评估师制度起源于国有资产评估，服务于政府，其从出生便与政府有着千丝万缕的关系。从资产评估机构的发展历程上来看，不管是在国家法规上还是在具体实践中，我国新成立的资产评估机构主要都是由国家部门出资成立，是国家职能部门的功能延伸。不仅资产评估机构是事业单位，而且往往资产评估机构的工作人员也具有行政级别。更有甚者，一些部门“一班人马，两块牌子”，政府官员同时兼任资产评估工作。出资成立资产评估机构的不仅包括中央政府部门，如财政部、国家体改委等，还包括地方财政部门、审计部门和税务部门等。截至目前，在全国“十大”资产评估机构中7家资产评估机构具有中央政府或地方政府背景。由此可见，政府部门不仅是资产评估的最大需求者，同时，其法规政策支持、行政管理等也间接主导资产评估机构的发展。

虽然1999年国务院发布了《关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》（中办发[1998]27号）文件，要求资产评估机构在人员、财务、职能和名称等方面进行脱钩改制。虽然原挂靠单位不再是资产评估机构的直接出资人，也不再对资产评估机构的人事和财务进行管理，但我国注册资产评估师行业的管理体制和国有资产评估的备案制度决定了财政部门和国资委仍然对资产评估机构的发展发挥着十分重要的作用。由此可见，中国资产评估的发展历程表明，政府在资产评估过程中发挥着巨大作用，政府部门可以利用政治和行政手段限定而非由市场自由选择方式来决定资产评估机构和上市公司的相互选择。

另外，我国的社会结构和文化特征也强化着政府控制对评估师的选择。中国社会和文化特征表明中国存在上下级等级差序（宋时歌，1998）。资产评估机构和国有企业先天性地继承其在差序格局中的关系和地位，因此中央企业应和有中央政府背景的评估机构先天性存在较为密切的隶属和归属关系。在地方国有企业与地方政府背景的评估机构也同样存在这样的情况。因此，借助行政权力和社会结构的网络关系，资产评估机构的背景特征隐含着其客户群体的分布结构。虽然资产评估机构进行了脱钩改制，但是这种关系和地位并不会被削弱和转换。

从公司的角度来说，政府作为国有上市公司的控股股东存在监督上市公司管理者的需要。而其在选择评估机构的时候，也往往会因与原所属的资产评估机构存在先天的亲密关系而更偏好与其存在政治关联的评估机构。因此，具有政治关联的评估机构会因为其先天的信息优势和信任机制获得评估业务。再者，考虑我国资产评估行业发展阶段，高质量的资产评估机构的显性特征难以直观判断，评估质量高低也没有一个可靠的量化指标。因此，政府也更愿意选择和信任自己熟悉的资产评估机构。最后，政府控制的上市公司往往不追求高质量的评估，它们往往只是为了满足监管部门（财政部门和国资委等）的程序性需求。当评估鉴定机制被异化为行政程序时，政府控制的制度背景对企业微观行为的影响就表现为评估师的选择。

根据以上分析，本书提出假设1和假设2：

假设1：具有中央背景的公司倾向于选择具有中央背景的评估机构。

假设2：具有地方背景的公司倾向于选择具有地方背景的评估机构。

（二）政府控制、制度环境与评估机构

自诺斯和托马斯（North and Thomas,1973）、诺斯（1981）的开创性研究以来，制度环境对经济发展影响一直是经济学研究的主要论题之一（刘慧龙、吴联生，2014）。制度是经济增长的根本原因（North and Thomas,1973）。制度之所以对经济发展具有这么重要的影响，其原因在于制度环境决定了社会核心经济要素的激励结构，因此它将会对这个社会的方方面面产生重大的影响（Acemoglu and Robinson,2004）。大量的研究理论表明完善的市场机制、良好的政府治理水平和较高的法治化水平是经济增长的必要条件。进一步研究发现，制度环境将会影响企业对中介服务机构的选择。余玉苗、王宇生（2012）研究认为，法律制度环境的改善，让企业更倾向于选择小型会计师事务所，同时实际控制人的掏空行为也会因法律惩罚力度的增加而有所减少。黄新建、张会（2011）研究发现，在市场环境差的地区，企业更倾向于选择低质量的审计师。而张萍、齐欢欢（2014）则认为，民营企业家在较差的经营环境下更倾向于寻求政治关联，而具有政治关联的公司也将更倾向于选择“十大”会计师事务所审计。蒋德权等（2011）认为，随着市场化进程的推进，国有企业更倾向于选择“四大”会计师事务所。我们相信企业的审计师选择会受到制度环境的影响，同样我们也有理由相信上市公司的评估机构可能受到制度环境的影响。

由于资源禀赋、地理位置和国家政策等方面差异，我们国家的地区制度环境存在巨大差异（樊纲等，2009），这种差异的重要特征体现在地区市场化水平、政府治理水平和法治化水平（刘慧龙、吴联生，2014）。大量的研究证据（吴文锋等，2008；余明桂等，2008）表明，地区制度环境越差，政府对当地经济活动的干预越高，企业在审计师选择、评估机构等方面的支配权也越容易受政府左右。因国有资产评估结果需要备案，制度环境越差的地区，评估师的选择更容易受政府部门（如财政部门和国资委）的干预。为了使评估报告得到政府部门的认可，因而具有政府背景的资产评估机构将会更容易获得评估业务。而在制度环境较好的地区，社会资源的配置更多的是基于市场配置。政府在资源配置中的作用将会削弱，更多地充当“裁判员”而非“教练员”角色。因而企业具有自主选择评估师的余地。基于以上原因，本书提出假设3：

假设3：制度环境（市场化水平、政府治理水平、法治化水平）越差，企业越倾向于选择具有政府背景的评估机构。

以上关于制度环境影响企业评估机构的分析，没有考虑不同产权性质企业的影响。随着制度环境的改善，政府的行政计划将会减少甚至退出，社会的经济资源将更多由市场来配置（李文贵、余明桂，2012）。此时，政府对国有企业的政治干预也将降低，国有企业负担的政府政治目标和社会责任也会得到相应的降低。因此，制度环境的改善，给予了国有企业或者私营企业更多的评估机构自由选择权。但国有企业因其先天具有政治关联，国有企业董事长也由地方政府委任，具有行政级别。因此相比非国有企业，其必将受到更大的行政干预。同时作为国有企业，在选择评估师时也将受到中国社会的等级差序的影响而选择在差序格局中具有隶属和归属关系的评估机构。同时，具有政治关联的评估机构出的评估报告也更容易得到政府部门的认可。

同时，中央政府控制的公司在现代企业制度建设方面比较齐全，公司决策机制比较完善（刘启亮等，2012），并且，中央政府控制的公司往往属于全国性的大型公司，决策更加规范，并受国家国有资产管理委员会的统一领导。公司政策更具有一致性、连贯性和全国性。因此我们认为，地方政府控制的公司相比中央政府控制的公司更容易受到制度环境的影响。据此，我们提出假设4和假设5：

假设4：国有股权削弱了制度环境与企业选择具有政治背景评估机构之间的负相关关系。

假设5：制度环境对国有企业评估机构的影响，受国有股权终极控制人等级性质影响。相比中央控制的公司，地方政府控制的公司更容易受制度环境的影响。